摘 要：铁路路外安全不仅直接影响着铁路的行车安全，还密切关系到人民的生命财产安全。铁路外部安全环境风险因当事人与铁路无直接隶属关系，且引发风险的违法行为具有违法收益高、违法成本小、查处难度大等特点，对外部安全问题的监管与控制一直是铁路系统的难点问题。大准铁路公司近年来通过多种措施，有效控制了路外安全问题。本文结合国家铁路局的相关措施，结合根据多年安全管理经验，研究了铁路路外安全的影响因素和应对措施。
关键词：铁路；路外安全；影响因素；应对措施
中图分类号：F532 文献标识码：A 文章编号：1004-7344（2018）30-0200-02
铁路外部安全环境风险是指铁路沿线路外单位或个人影响铁路安全的违法行为。长期以来，铁路外部安全环境隐患一直是影响铁路运输安全的重大危害之一，大准铁路公司高度重视外部环境安全，切实加强外部安全环境风险管控。近两年更是将外部安全环境风险管控列为全路安全工作重点，如何有效管控铁路外部安全环境风险成为亟待解决的课题。
1 铁路路外安全的突出问题
铁路运输具有全天候、不间断，各种气象条件下高速运转的特点，分布范围广，关联程度高，与人民群众的生产生活息息相关。这些年随着线路实现封闭防护的投入，路外伤亡事故呈现下降趋势，但同时随着列车速度的提高、牵引总重的增加、车流密度的加大，每年仍有相当数量的路外安全事故发生。突出表现在：①大牲畜与列车发生冲撞，轻者造成列车停车，影响运输秩序和效益，重者发生列车脱轨或颠覆，造成人民生命财产和铁路的严重损失；②机动车辆不遵守交通规则，通过道口与列车发生冲撞；③铁路沿线居民跨越铁路，翻越列车被列车碾压或者阻拦列车；④卧轨自杀。这些问题严重干扰了铁路企业正常的生产经营，影响了铁路企业声誉、形象和效益，同时也给人民群众的人身和财产造成严重损失。
2 铁路路外安全问题的成因
经过对铁路路外安全问题进行分析、比较、归纳，其成因主要有以下六方面：
2.1 安全责任落实不到位
从铁路内部管理来看，部分人员在安全管理中表现为重行车安全、重机车质量，轻路外安全，对发生的路外伤亡事故常认为只要自身没有责任就行，缺乏对路外安全给人民生命、财产及铁路运输秩序和经济造成严重损失的认识，在工作中，出现盲目大意，安全责任落实不到位现象，如机车乘务员中断瞭望，道口监控不力，不及时清理车站闲杂人员等等，都给路外安全问题的发生造成可乘之机。
2.2 铁路安全防护设施差
铁路线路虽然近几年进行了封闭式管理，但由于各种原因，许多线路还均未完全封闭，有些虽然有防护措施，但多年失修，无法很好地起到阻挡作用；还有部分铁路平交道口设置不尽合理，道口设置不合理，造成村牧民及牲畜从线路上跨越；有些涵洞、人行过道积水、淤泥，造成過往不便，沿线居民群众横越铁路；也有些居民抄近路、图方便横越股道，翻越车辆等等都是发生路外安全事故的诱因。
2.3 群众安全意识淡薄
铁路沿线部分群众安全意识淡薄，没有充分认识到高速运行的列车带来的巨大危险性，随着市场经济的发展，乡村牧区的流通领域异常活跃，人员的来往也日趋频繁，擅自进入股道、站区、货场等铁路运输生产场所；擅自跨越线路；人为破坏铁路防护网；在铁路两侧防护围栏内放牧；沿铁路捡拾垃圾；在铁路上散步；儿童、学生等铁路股道上玩耍；机动车辆驾驶员、行人在通过无人看守的铁路平交道口时，未认真执行“一站二看三通过”规定，盲目抢行；机动车司机、行人，不听从道口管理人员制止，强行通过有人看守道口等情况经常发生，这是造成路外伤亡事故的直接因素。
2.4 客观原因造成
如轻生者卧轨自杀；牲畜撞坏围栏，上道造成与列车碰撞；机动车辆制动失灵，闯入道口防护杆，与机车车辆发生相撞；风雪雨雾等恶劣天气造成施工、作业人员、行人瞭望差，下道避车不及被火车冲撞等，都是造成路外伤亡事故的重要原因。
2.5 铁路沿线地方人民政府和社会公众的责任、义务不明
地方政府维护铁路运输安全职责不清，积极性不高，铁路运输企业尽管采取公铁隔离防护、道口立交化改造等措施，但机动车抢越道口、由公路立交桥坠落到铁路、由平行公路闯入铁路等现象屡有发生，对行车安全构成极大威胁。沿线地方政府和铁路企业在路外宣传、行政执法、地质灾害整治等方面存在差距，政府和铁路企业衔接不力，铁路安全群防群治机制不完善等问题有待解决。
2.6 施工对路外安全干扰严重
施工单位及一些站段在日常的现场作业中，对于路外安全控制方面，违规违标的现象时有发生。①施工单位拆除护网时，不按规定与相关站段签订安全协议、不采取过渡措施、损坏护网、施工通道门不锁闭或无人看护等问题较突出；②部分车站对施丁单位在站内拆除护网的行为不管不问，安全协议也仅为“拆除护网后的安全由施工单位负责”等一些无法落实的事项，而对施工单位拆除护网的位置、数量、临时过渡措施及恢复时间和标准等事项未在协议中予以明确。
3 铁路外部安全环境风险危害特点
3.1 对铁路安全危害大
按照事故致因理论，环境原因是事故发生的重要原因。特别是随着近年来铁路沿线人为活动的增加，铁路外部安全环境风险引发的事故、故障、危行问题高发，不仅严重危害铁路运输安全，还给国家造成难以估量的经济损失。据了解2002年6月9日，因陕西陇海铁路灞河铁路桥上下游桥梁禁采区内违法采砂严重，造成铁路桥垮塌，致使陇海线中断，造成经济损失1亿多元；2010年10月20日，福厦高铁福清段铁路线路安全保护区内一箱包厂发生火灾，导致福厦高铁运输中断。
3.2 风险高发
铁路外部安全环境风险由于对铁路安全危害极大，一直是铁路部门管控的重点，但仍屡禁不止，总数一直高位运行。据了解，济南铁路局外部安全环境风险占风险总数的30%，特别是在工务、供电系统表现尤为突出。铁路外部安全环境风险成为铁路安全主要的风险源之一。
3.3 风险管控难
铁路外部安全环境风险高发的原因，在于引发风险的铁路外部安全环境违法行为普遍具有违法收益高、违法成本小、查处难度大的特点，使个别违法人员利欲熏心、前仆后继、铤而走险，严重危害铁路安全。
铁路外部安全环境违法行为，往往游走在行政违法和刑事犯罪边缘；又因调查取证难、证据有限，按照“疑罪从无”的原则，难以追究当事人刑事责任。铁路部门对追究当事人民事责任也普遍有畏难情绪。只能由行政执法机关给予当事人行政处罚，致使当事人违法成本极小。以严重危害铁路安全在铁路桥梁跨越河道禁采区内违法采砂为例，如仅给予当事人行政处罚，按照有关法律规定，只能给予当事人扣押机具和10万元以下罚款的处罚，而这些损失对违法当事人没有任何震慑作用。
3.4 风险研判难度大
铁路外部安全环境风险表现的多种多样，仅在铁路两侧禁止性、限制性范围内常见的违法行为就有多种：①违法烧荒、放养牲畜及种植影响铁路安全的树木、设置危及铁路安全的高大杆塔类设施设备。违法建造建构筑物，取土、挖砂、挖沟、采空作业或堆放、悬挂物品；违法排污、倾倒垃圾及其他危害铁路安全的物质。②违法建造、设立生产、加工、储存或销售易燃、易爆或放射性物品等危险物品的场所、仓库。③违法从事露天采矿、采石或爆破作业。④违法抽取地下水。⑤违法超标准排放粉尘、烟尘及腐蚀性气体。⑥违法在铁路桥梁跨越处河道限制性区域内围垦造田、拦河筑坝、架设浮桥或修建其他影响铁路桥梁安全的设施，进行疏浚作业；或在禁采区内违法采砂、淘金。⑦在铁路通信、信号设施，电气化铁路设施两侧禁止性范围内从事法律禁止的其他活动。
上述铁路外部安全环境风险需管理者具备多方面、丰富的法律和业务知识方可判定。但目前部分安全环境管理人员还不具备这样的能力，影响外部安全环境风险管控工作的开展。仅以在铁路两侧限制性范围内露天采矿为例，就需要《矿产資源法》、《矿产资源法实施细则》、《铁路安全管理条例》等多部法律才能予以准确研判。
4 铁路外部安全环境风险依法管控必要性
4.1 依法管控铁路外部安全环境风险是依法治国的必然要求
党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的战略部署，依法治路、依法治企是铁路部门落实依法治国战略部署的具体体现。而法治的根本要求是依法办事，这就要求必须依法管控铁路外部安全环境风险。
4.2 “以暴制暴”的丛林法则无法管控铁路外部安全环境风险
“以暴制暴”会使铁路部门从受害者变成违法者，不但会使自身受到法律严惩，而且法律同时会责令停止违法行为，达不到管控风险的目的。
4.3 引颈受戮、碌碌无为的驼鸟心态也无法管控铁路外部安全环境风险
实践证明，在初始发生外部安全环境违法行为时，如果铁路部门不及时制止，任其发展，势必会产生严重的破窗效应，变本加厉，最终严重危害铁路安全。相关铁路管理人员也会因为不作为受到法律追究。
5 依法管控铁路外部安全环境风险的思考
5.1 落实铁路运输企业安全生产主体责任
一是完善制度办法。通过创新铁路外部安全环境风险管理制度，明确职责，严格奖惩，充分调动各级管控铁路外部安全环境风险的积极性。
5.2 建立一支高素质管理队伍
通过现场教学、集中培训、鼓励自学等方式，打造一支懂法、用法、协调能力强的外部安全环境风险管控队伍。
5.3 加强巡查防控，及时有效处理发现的问题
这既是铁路运输企业的法定职责，也是管控好铁路外部安全环境风险的必然要求。
5.4 堵疏结合
铁路外部安全环境风险管控要注意堵疏结合。对违法当事人要坚决依法查处，以充分发挥法律的教育作用，教育周围群众守法护路。对能引导其合法化的，要积极按保证铁路安全的原则引导其合法化，从而达到防止风险失控的目的。如2015年5月，济南铁路局针对某单位拟在京沪高铁上行侧限制性范围内违法进行爆破施工，协调专家帮助其修订爆破方案、进行安全论证，最终引导其按铁路规定完成爆破施工，保证了京沪高铁安全。
近年来，采用堵疏结合的原则，先后依法论证批准多起地方单位邻近营业线爆破申请，均保证了铁路安全，邻近营业线爆破施工步入管控状态。
5.5 与地方政府合作
当前，铁路监管部门执法力量薄弱，但各级地方政府均拥有相应的、完备的执法体系，这为依法管控铁路外部安全环境风险提供了优质资源，应协调、配合地方政府依法管控铁路外部安全环境风险。如兰州铁路局于2013年发现个别单位清理沿线危树无合法手续后，立即就铁路沿线危树问题依法向相关政府部门作了专题汇报并得到了积极回应。最终沿线危树基本清理完毕，取得了事半功倍的效果。
5.6 充分发挥铁路监管部门作用
在当前铁路运输企业没有执法权的情况下，铁路运输企业要注意充分发挥自身优势，采取企业支持、政府“亮证”的办法，依法管控外部安全环境风险。如北京铁路局在发现某外部安全环境风险后，立即派专人协助铁路监管部门开展工作，积极帮助其调查取证，协调地方政府，调动各种资源配合执法，直至代表铁路监管部门出庭，有效管控了铁路外部安全环境风险。
5.7 多种法律手段综合运用
通过行政手段管控铁路外部安全环境风险有着周期短、成本低的优势。但对铁路运输企业来说也存在主动性差的缺点。为此，在充分发挥地方政府、铁路监管部门作用的同时，还要注意综合运用民事、刑事等多种法律手段，多管齐下管控好外部安全环境风险。
5.7.1 充分运用民事手段
①对诸如在铁路用地内违法施工等能运用民事手段消除的安全环境风险，要按照《侵权责任法》、《物权法》、《民法通则》等法律规定及时维权。②要及时索赔，加大违法当事人违法成本。如2013年1月11日，济南铁路局发现某工程指挥部在胶济客专大沽河特大桥、胶济线大沽河大桥跨越河道上下游限制性范围内违法进行疏浚作业，立即制止，并依法向当事人索赔600多万元。从而深刻教育了当事人和周围群众，此后该地再未发生类似违法行为。
5.7.2 依法追究当事人刑事责任
对构成犯罪的铁路外部安全环境违法行为，要协调司法机关依法追究当事人刑事责任，进一步加大当事人违法成本，有效震慑犯罪嫌疑人。如2013年4月24日，某犯罪嫌疑人在胶济线铁路线路安全保护区内用定向钻违法进行穿管施工，破坏铁路交通设施设备。经司法机关调查构成破坏交通设施、设备罪，犯罪嫌疑人被依法追究刑事责任。此事被通报后，起了很好的教育作用，使此类违法行为大量减少。
5.8 加大宣传教育力度
充分发挥法的教育指引作用，加大对沿线群众守法护路的宣传教育，引导沿线群众与铁路依法和谐相处。如大准铁路公司通过开展路外宣传等多种方式，广泛向沿线群众宣传爱路护路知识，有效引导群众，使铁路外部安全环境风险基本实现安全可控。
5.9 加大安全防护设施管理
铁路安全防护设施是防范路外安全问题的重要屏障。为此，有关人员一定要加强铁路安全防护设施的管理工作，可以从以下几点进行：①加强对现有防护网的维修力度，提高防护网的防护能力；②加强对铁路内、外人员的管理力度，避免人为破坏防护网现象的发生；③加强铁路施工管理工作，避免破坏安全防护设施现象的发生。
6 结束语
近年来，大准铁路公司始终坚持依法管控铁路外部安全环境风险，消除了大量外部安全环境隐患。在铁路沿线人为活动逐年增加的情况下，外部安全环境风险引发的事故、故障、危行问题数量处于可控状态，取得了较好效果。当然，在依法治国的战略部署下，还需要全体铁路安全环境管理人员不断创新依法管控铁路外部安全环境风险的办法，確保铁路运输安全。
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收稿日期：2018-9-26