摘 要：反洗钱与国家安全特别是非传统安全有着密切的联系。从国际上看，2001年美国“9·11”恐怖事件后，西方发达国家不断调整国家反洗钱战略，将反洗钱提高到维护国家经济安全和国际政治稳定的战略高度。从国内看，我国国家安全和社会安定面临的威胁和挑战增多，特别是各种威胁和挑战联动效应明显，面对新形势、新任务，我们要强化底线思维，以维护国家安全为核心，准确定位反洗钱工作，借助国际反恐融资体系，打击恐怖势力，加强对反洗钱国际规则和实务的研究，防范洗钱和恐怖融资风险，维护我国国家安全。
关键词：反洗钱；反恐融资；反扩散融资；国家安全
中图分类号： F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2014）06-0021-06
近年来，受政治、经济、军事多重因素的影响，国际反洗钱形势发生了深刻的变化，反洗钱已经覆盖到经济、金融、法律、政治、军事、外交等诸多领域，洗钱和恐怖犯罪逐渐成为威胁国家安全的重要因素之一，有效遏制、打击洗钱和恐怖融资活动，维护国家安全成为我国反洗钱工作的重要使命。
一、反洗钱与国家安全的关系
（一）反洗钱与我国外交安全
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调“国家安全战略”，主要在于随着全球化进程的深化和加速，国际格局正在发生深刻变化和调整，伴随着金融危机的持续，以美欧为代表的西方国家在国际格局中的主导权进一步受到削弱，以“金砖国家”为代表的新兴国家的群体性崛起以及对话语权的追求进一步冲击着当前的国际格局，与此同时，大国关系新一轮调整互动深入推进，我国周边安全形势不容乐观，不确定性因素逐渐增多。随着我国经济腾飞、国际地位提升和迅速崛起，“中国威胁论”①被某些国家大力渲染，我国面临的外交和对外经济形势更加复杂。当前，反洗钱与反恐融资已经涉及我国外交工作的多个方面，我国参与的许多重要国际多边合作机制，如联合国安理会、亚太经济合作组织、亚欧会议、二十国集团财长和央行行长会议等，均将预防和打击洗钱与恐怖融资作为重要议题，反洗钱与反恐融资双边合作也是我国与许多国家双边会晤的重要内容，许多重要国家更是将反洗钱与反恐融资提高到维护国家经济安全和国际政治稳定的战略高度。作为联合国安理会常任理事国、最大的发展中国家和在国际政治经济体系中日益重要的国家之一，我国应该在国际反洗钱及反恐融资领域发挥应有的作用，在国际组织中扩大发展中国家的代表性，在国际规则中体现发展中国家的利益。
（二）反洗钱与我国经济安全
最早受到国际社会普遍关注的洗钱犯罪活动是清洗毒品犯罪收益。随着社会发展，除毒品交易外，贪污贿赂、走私、诈骗、黑社会组织犯罪等普遍存在洗钱犯罪行为。特别是20世纪中期以后，犯罪分子采用越来越专业化的复杂手法对巨额犯罪收益进行清洗，洗钱犯罪的跨国特征越来越明显。洗钱从隐瞒、掩饰犯罪收益的分散个体行为逐步演化成专业性犯罪活动，成为独立犯罪类型。IMF预计洗钱数额占全球GDP的2%—5%。洗钱数额每增加10%，全球GDP降低0.1%。随着我国对外开放程度的不断加深，以及我国加入WTO后进出口贸易的持续繁荣，跨国毒品犯罪、走私犯罪等有所抬头，这些犯罪需要大量的资金支持，往往涉及频繁的洗钱行为。仅2012年我国公安机关立案经济犯罪案件51万起，破案31.4万起，涉案金额9141.3亿元，其中，破坏金融管理秩序罪立案2.28万起，涉案金额1103亿元；金融诈骗罪立案11万起，涉案金额11.67亿元。各种犯罪获取的非法收入需要清洗以合法的形式保存或进入合法的行业。由犯罪组织所控制的企业往往具有使用非法方式的内在倾向，使用超经济手段击败竞争对手，获得近似于垄断的地位，损害合法经济体的正当权益，破坏市场微观竞争环境，损害市场机制的有效运作和公平竞争。做好反洗钱工作可以从资金流动上监测异常和可疑资金流动，为追缴违法资金提供有价值的案件线索，为控制非法所得转移和藏匿赢得时机，从而有效打击经济犯罪活动，维护国家经济安全。
（三）反洗钱与我国社会安全
在和平与发展成为世界两大主题的国际背景下，恐怖主义是危害当代世界和平，破坏世界发展的社会公害，恐怖主义与反恐斗争对当今国际战略格局演变、大国关系调整具有重要影响。2001 年美国的“9·11”恐怖事件引发世界许多国家对恐怖主义严重危害性的新认识，认识到恐怖主义是危害一国乃至国际社会安全最重要的非传统安全因素之一。恐怖融资作为恐怖主义的一部分，虽然不直接参与恐怖暴力破坏活动，却为恐怖活动提供资金支持，推动恐怖势力在世界范围内扩张，早在2003年，FATF就将反恐融资作为反洗钱的核心任务。在国内，以“东突”为代表的民族分裂主义、宗教极端主义、国际恐怖主义“三股势力”近年来策划并组织实施多起恐怖暴力事件，对我国人民生命财产安全造成极大破坏和威胁，严重影响了我国社会安全稳定。因此，反恐融资成为我国维护社会安全的首要任务。
（四）反洗钱与我国政治安全
习近平同志在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上指出，坚决反对腐败，防止党在长期执政条件下腐化变质，是我们必须抓好的重大政治任务。2003年10月，第58届联大通过《联合国反腐败公约》，使人们认识到反洗钱对于反腐败的重要意义。2012年2月，FATF在其《反洗钱和反恐融资国际标准》中，将腐败作为优先应对问题，要求强化对金融机构识别政治公众人物的要求，不仅应实施强化尽职调查措施，还应将范围从外国政治公众人物扩展到国内及国际组织政治公众人物，以及政治公众人物的家庭成员和与其关系密切的人。腐败已经成为威胁我国发展和安全的重要问题②，建立健全惩治和预防腐败体系是国家战略和顶层设计。反洗钱无疑是反腐败的重要利器，可为反腐败工作提供有效案件线索③。反洗钱的目的就是使各类犯罪所得无处藏身，反洗钱的终极目标就是使包括腐败分子在内的犯罪分子认识到，即使得到收益也无法占为己有或者进行消费，从而迫使其放弃腐败犯罪念头。
（五）反洗钱与我国军事安全
由于国家利益和国际安全之间的失衡，核扩散在冷战后接连发生，全球防止核扩散等大规模杀伤性武器扩散行动成为国际安全的一个核心问题。大规模杀伤性武器包括核武器、生化武器和化学武器三类，与此相关的国际公约有《核不扩散条约》、《禁止化学武器公约》和《禁止生物武器公约》。2012年2月，FATF在《反洗钱和反恐融资国际标准》中将防止大规模杀伤性武器作为与反洗钱和反恐怖融资并列的第三个主题，专门制定了与扩散融资相关的金融制裁，要求各国遵守联合国安理会有关协议，一旦发现与决议指定的个人或组织有关的资金和其他资产，应立即予以冻结，并保证不向其直接或间接地提供任何资产或其他资产。在反扩散成为全球军事战略主题的今天，反洗钱也与多数国家的军事安全产生了密切的联系。例如，2012年美国国务院依据《防止向伊朗、朝鲜和叙利亚扩散法》， 发布对包括深圳市倍通科技有限公司、中国精密机械进出口公司、保利科技、大连盛辉公司及其业务经理在内的中国企业和个人实施制裁的声明，指责这些被列入《防止向伊朗、朝鲜和叙利亚扩散法》制裁的企业向伊朗、朝鲜和叙利亚输送或购买了多边出口管理条例中的设备和技术，或是未被列入该条例但相当于大规模杀伤性武器和巡航、弹道导弹的武器。
（六）反洗钱与我国能源安全
能源尤其是石油、天然气，是一个国家维持正常运转的命脉，也是各个国家试图保障、控制甚至垄断的目标。我国就石油消费和进口总量来说，是世界上仅次于美国的石油消费增速最快的国家。我国政府发布的《能源发展“十二五”规划》指出，“十二五”期间石油对外依存度控制在61%以内的高水平。有机构甚至做出预测，我国有望于2017年超过美国成为全球第一大原油进口国。2013年全年我国累计进口原油2.82亿吨，同比攀升4.03%。我国石油进口主要来源于中东、非洲和拉美，都是政局动荡、战乱频繁、矛盾突出的地区。丰富的资源导致权钱交易盛行，而动荡的局势又容易催生各种矛盾，进而引发洗钱和恐怖融资犯罪活动，且伊朗等石油输出国又是联合国等国际组织反洗钱和反恐融资的制裁对象。2012年7月31日美国总统奥巴马发布命令，对伊朗实施新的制裁措施，在实施制裁的具体措施中，我国昆仑银行因与伊朗银行有业务往来而被列入制裁名单，致使我国与伊朗巨额的石油贸易资金结算遇到困难。如何在承担反洗钱国际责任中维护国家能源安全是我国反洗钱工作面临的重要课题。
二、我国面临的洗钱和反洗钱形势分析
近年来，受政治、经济、军事等多重因素的影响，国内外洗钱、恐怖融资规律和反洗钱工作形势都发生了巨大变化。
（一）国际反洗钱形势发生了剧烈的变化
近年来，西方发达国家不断调整国家反洗钱战略，已经将反洗钱提高到维护国家经济安全和国际政治稳定的战略高度，成为谋取国家利益的政治工具和实施国际制裁的重要手段。
1. 反洗钱已经上升为国家战略，成为处理非传统安全事务的重要工具。2012年以来，金融行动特别工作组对反洗钱国际标准及其评估方法做了大幅度修改，反洗钱内涵不断扩大，覆盖了反洗钱、反恐怖融资和反大规模杀伤性武器扩散融资三大领域，反洗钱工作范围已从最初的反毒、反恐怖、反腐败扩展到扩散融资、税务犯罪、互联网金融等更广泛、更敏感的领域，涉及经济、金融、法律、政治、外交、军事等诸多领域， 反洗钱工作已不再局限于简单的技术性事务，而是与国际政治博弈紧密捆绑在一起，上升到国家战略层面，成为西方主要国家处理除领土、主权和军事安全以外的非传统安全问题的重要工具。在解决朝鲜问题、伊朗问题的过程中，某些发达国家利用全球反洗钱、反恐融资和扩散融资体系，实现和谋求其国家战略利益的意图更为明显。
2. 反洗钱已经成为发达国家实现其国家意志，实施国际制裁的重要手段。二战以后，经济制裁成为美国实现对外政策目标的重要手段之一。经济制裁是制裁国为实现其对外政策目标而对其他国家、国外实体及个人实行的歧视性限制。由于美国超强的经济实力和美元在国际金融中的地位，经济制裁已成为美国实施国际制裁的重要手段。经济制裁主要包括贸易制裁和金融制裁。金融制裁是指停止与被制裁国的部分或全部金融交易，包括：冻结外国资产、减少或停止信贷支持、限制或禁止进入美国金融市场。如果将外国金融机构列上黑名单，将禁止美国银行与其建立代理行关系。美国政府非常清楚，以其美元的超级地位督促全球商业银行比督促其他主权国家加入其反恐反洗钱的行列更为有效，金融制裁已成为美国政府惯常使用的制裁形式。2001年“9·11”事件后，美国颁布《爱国者法案》，全面强化反恐融资体系，以反恐为借口，推行单边主义、先发制人的战略，向全球推广其民主制度和价值观念。将金融制裁作为督促其他国家融入其全球反恐体系的重要手段，对在反洗钱、反恐融资和反大规模杀伤性武器融资工作中存在严重问题的瑞银、汇丰、渣打等国际大银行处以高额罚款④。美国政府对其管辖的商业银行加大反洗钱监管的同时，建议联合国安理会、FATF及各个国家的金融机构采取更为有效的措施防范洗钱、恐怖和扩散融资风险，对失渎职的商业银行实施严厉制裁，受到制裁的金融机构的声誉受到严重损害，跨国经营受到严重影响。
（二）国内洗钱和恐怖融资的形势异常复杂严峻
1. 新产品、新技术、新领域的洗钱风险加大。在当今技术创新的时代，随着大数据时代的来临和互联网金融的迅速发展，类似比特币、莱特币等虚拟货币在短期内爆发性增长，以支付宝为代表的新型互联网金融业态对传统金融业务模式产生了一定影响，带来新的洗钱风险隐患，全球性的网络化洗钱趋势正在影响我国的网络金融安全。
2. 跨境资金转移进行洗钱的趋势明显。随着我国日益融入全球经济，资本项目逐步放开，人民币国际化进程加快，跨境资金交易日益频繁，对非法资金跨境流动监管的难度不断加大，洗钱活动的复杂程度大幅提升。跨境资金转移途径主要包括地下钱庄、虚假贸易融资、投资等，涉及国内外正规金融、离岸金融中心、网络支付等复杂渠道。尤其在反恐形势越来越严峻的当下，跨境资金转移成为恐怖融资的主要犯罪形式，严重影响到我国经济安全，对我国反洗钱工作提出严峻考验。
3. 恐怖袭击及其融资活动日益频繁，反恐压力加大。近年来，我国境内连续发生几起恶性恐怖袭击案件，尤其是2013年10月吉普车冲撞天安门金水桥暴力恐怖袭击案、2014年3月云南昆明火车站暴力恐怖案件等都清楚表明新疆境内恐怖活动已蔓延到内陆，依法从严惩处暴力恐怖分子，坚决打击恐怖犯罪成为全社会维稳工作的重要任务。国际反恐经验表明，追踪涉恐资金流向是发现恐怖网络的有效手段，切断恐怖分子资金来源则是遏制恐怖活动的重要方法。有大量证据表明，境外敌对势力为国内恐怖分子提供活动资金，助长了恐怖势力的嚣张气焰。长期以来，我国依据《反洗钱法》的规定，密切监测涉恐资金流动，由于恐怖融资资金来源、行为目的和行为手段等方面与洗钱区别明显，监测、打击恐怖融资工作还需积累经验和创新手段，反恐融资的任务非常艰巨。
（三）我国的反洗钱工作已经进入重要发展阶段
随着我国综合实力的提升，我国将越来越靠近国际舞台的中心。在国际反洗钱领域，我国的反洗钱工作备受关注。2012年2月16日，FATF第23届全会表决通过中国反洗钱与反恐怖融资互评估后续报告，同意我国结束互评估后续程序，标志着我国反洗钱和反恐融资工作达到了国际通行标准，我国反洗钱工作进入新的发展阶段。与十年前相比，我国反洗钱工作的形势和任务发生了重大的变化。前十年，面对复杂的外交和国际反洗钱形势，我国反洗钱工作的主要任务是按照国际反洗钱标准建立我国的反洗钱法律制度体系，迎接FATF对我国的反洗钱评估，尽快加入FATF，成为国际反洗钱组织的成员。相比前十年，我国反洗钱工作已经进入新的发展阶段，面对维护国家金融体系安全的重要责任，对于以后的反洗钱工作如何定位是我们必须思考和解决的重要问题。
三、以维护国家安全为核心，实现我国反洗钱工作的战略升级
我国正处于全面深化改革和对外开放的关键时期， 正在经历一个从大国走向强国的过程，处于由大到强、将强未强的阶段。当前，我国面临对外维护国家主权、安全、发展利益，对内维护政治安全和社会稳定的双重压力，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。随着人民币国际化和我国金融机构国际化进程的进一步加快，大国之间在国际金融领域的竞争将更加激烈。为保障我国金融业国际发展战略，反洗钱跨境监管协作日显重要，反洗钱将承担更多的社会责任。为此，必须以维护国家利益为核心，准确定位反洗钱工作，加强恐怖融资监测，打击恐怖势力，维护国家安全。
（一）以国家利益为核心，准确定位反洗钱工作
一方面，从国内看，反洗钱是一项重要的国家职责，在打击经济犯罪、维护经济金融秩序和社会安全稳定方面具有特殊的战略地位；另一方面，伴随经济全球化和洗钱、恐怖融资犯罪的国际化、专业化，反洗钱又是一项重要的国际责任。为减少国际社会对我国和平崛起的恐惧，避免在发展道路上遇到不必要的阻力，自20世纪90年代起，我国在国际社会积极塑造“负责任大国”的形象，主张在和平发展的过程中，依据本国自身的利益，对有利于地区和世界和平、发展、稳定和繁荣的事业做出积极的贡献；积极参加国际政治、经济、安全合作机制并认真履行与国力相称的国际义务；参与制定国际规则，提供全球性或地区性的公共产品，维护并改进当前的国际体系。
习近平总书记在主持十八届中央政治局第三次集体学习时指出，我国将坚持走和平发展道路，要加强战略思维，增强战略定力，但决不能放弃我们的正当权益，决不能牺牲国家核心利益。因此，“负责任大国”的责任承担要与自身力量相符，承担的大小与范围取决于自身的能力。当前，我国在反洗钱、反恐怖中的全球身份被其他大国“绑架”的迹象越来越明显，对此，我们一定要有风险意识，准确定位我国反洗钱的全球身份，以国家利益为基准，谨慎处理反洗钱、反恐怖的敏感话题，力所能及地在国际社会中发挥作用和承担责任。
（二）加强恐怖融资的监测，打击恐怖暴力活动
习近平同志指出，反恐怖斗争事关国家安全，事关人民群众切身利益，事关改革发展稳定全局，是一场维护祖国统一、社会安定、人民幸福的斗争，必须采取坚决果断措施，保持严打高压态势，坚决把暴力恐怖分子嚣张气焰打下去。要建立健全反恐工作格局，完善反恐工作体系，加强反恐力量建设。暴力恐怖活动漠视基本人权、践踏人道正义，挑战的是人类文明共同的底线，既不是民族问题，也不是宗教问题，而是各族人民的共同敌人。《联合国制止向恐怖主义提供资助的国际公约》规定，恐怖融资是犯罪行为，任何国家都有义务对其进行打击。我国《刑法》第120条将恐怖融资确定为犯罪行为。2007年中国人民银行颁布《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》、2011年全国人大常委会通过《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》、2014年中国人民银行与公安部、国家安全局发布《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》，不断加大对恐怖融资的打击力度。我们要充分利用中美在反恐合作中已经建立的合作机制，积极借助以美国国家反恐战略为主导的国际反恐体系，获得国际社会的全力支持，将以“三股势力”为主的妄图分离祖国和危害国家安全的各种敌对势力列为恐怖组织，成为国际社会共同打击的对象，切断其资金来源，使其无藏身之地，彻底打击危害国家安全的各种势力和犯罪分子，有效维护国家安全。
（三）加强对反洗钱国际规则和实务的研究，维护我国经济安全
经济安全和经济安全活动是实现国家安全及其核心内容国民安全的基础性措施和基础性手段，而金融又是经济的命脉。由于洗钱犯罪的跨国性质，反洗钱具有明显的国际化特征。世界各国都将反洗钱义务的有效履行作为设立金融机构和合规运营的必要条件。从美国近期的金融法律、法规发布情况和反洗钱监管案例看，美国法律对金融机构反洗钱工作要求越来越严。美国《爱国者法案》建立了全球金融反恐融资的监管架构，为预防、查明和起诉国际洗钱和恐怖融资行为，承担义务的金融机构范围进一步扩展，并在该法第317节设立了“长臂管辖原则”，即如果外国金融机构涉嫌违反美国有关法案的规定，只要上述机构在美国设有分支机构或在美境内开有账户，原则上美国法院可以行使司法管辖权。“长臂管辖原则”本质上实现了美国本土法律的国际化，对国际业务产生了深远的影响，对我国从事国际结算业务的金融机构和涉外业务的企业影响最为明显。由于美元在国际货币体系中的超级地位，金融机构经营国际业务就离不开美元支付，难以绕开美国的反洗钱监管。改革开放以来，我国金融业国际化的步伐逐渐加快，在全球设立的分支机构越来越多，国有商业银行和部分股份制银行都在美国设有分行，国内绝大多数股份制银行、地区性商业银行都开设了美元清算账户。因此必须加强对《爱国者法案》和“长臂管辖”的研究，未雨绸缪，督促金融机构建立有效的洗钱防控机制，充分做好各种应对准备，防范洗钱法律风险。金融机构要结合自身业务特点，按照洗钱风险防控、预警和处理程序以及相应的反洗钱要求，努力完善反洗钱内控制度。要认真做好客户洗钱风险分类工作，建立科学的风险评估体系，科学确定客户风险等级，按照风险程度开展客户尽职调查，提升可疑交易监测分析能力。加强新业务领域的反洗钱工作，每项新业务、新产品的出台都要有相应的反洗钱措施，要加强对网上银行、电话银行、银行卡等高风险领域的持续监控，提升洗钱风险防控能力，提高反洗钱工作的有效性，让我国的反洗钱工作无懈可击。
（四）改进薄弱领域的反洗钱监管，维护金融安全
一是加强非银行领域的反洗钱监管。与对银行的反洗钱监管相比，证券、保险、信托、支付等行业的反洗钱监管仍很薄弱。当前，我国金融体系发展的一个显著特点是直接融资工具发展迅速，资金正在以超出预期的速度从银行体系向非银行体系转移。金融体系的变化正处在一个由量变积累到质变的过程中，要研究制定适应不同行业特点的反洗钱措施，实现有效监管。二是加强对互联网金融等新兴领域洗钱风险的监管。对新兴金融领域洗钱和恐怖融资风险进行研究，根据其业务特点开展有针对性的监管和资金监测，以规范其发展。确保任何创新都不能逾越反洗钱和反恐怖融资的红线，防止威胁国家金融安全。
注：
①1990年8月，日本防卫大学副教授村井友秀在《诸君》月刊上发表《论中国这个潜在的威胁》，首次提出“中国威胁”的说法。1992年9月，时任美国费城外交政策研究所亚洲项目主任罗斯·芒罗发表了《正在觉醒的巨龙：亚洲真正的威胁来自中国》，在文中渲染中美军事冲突不可避免。此后，“中国威胁论”在美国和西方世界逐渐扩散。“中国威胁论”是美国对我国由来已久的一种偏见“意象”，它的生成是知识、制度和利益多种因素综合作用的结果。“中国威胁论”的目的在于抑制我国日益增长的国家威望，削弱我国在亚太地区的影响力，全面维护美国的政治、经济和安全利益，确保美国在亚太地区的优势地位（张丽君.“中国威胁论”：美国对中国偏见“意象的生成[J].探索与争鸣，2011，（3）。
②当前贪污贿赂犯罪中大案要案比较突出，涉案金额呈增大趋势。2013年全国检察机关针对侦查贪污贿赂犯罪立案28321起，提起公诉24780起，全国法院审判贪污贿赂犯罪案件23941起，依法判决25838名贪污贿赂犯罪案件被告人有罪。
③2009年3月23日，时任中央纪委书记贺国强同志在我国反洗钱监测分析中心调研反洗钱工作时指出：反洗钱是反腐败的重要利器，要充分发挥我国反洗钱监测分析中心的职能作用，及时发现犯罪线索，打击洗钱行为，充分发挥反洗钱在反腐败中的重要作用，为反腐倡廉做出积极贡献。
④2012年7月，美国参议院发布报告称汇丰银行被美国政府有关机构罚款19.21亿美元，其中12.56亿美元为暂缓起诉协议罚金，6.65亿美元为民事罚款。此前，2012年8月14日渣打银行因洗钱案被美国政府罚款6.7亿美元。2009年瑞士信贷因洗钱案被美国政府罚款5.36亿美元，英国劳埃德TSB银行因洗钱被美国政府罚款3.5亿美元。2010年，英国巴克莱银行因洗钱被美国政府罚款2.98亿美元，苏格兰皇家银行被美国政府罚款5亿美元。2012年6月，荷兰国际集团被美国政府罚款6.19亿美元。2013年，三菱东京日联银行因为伊朗、苏丹和缅甸等受美国制裁国家转移1000亿美元资金被罚款2.5亿美元，黎巴嫩加拿大银行因与真主党的实体业务有业务来往，被美国罚款1.02亿美元，由于受到洗钱指控和禁止开设美元账户的影响，不得不将资产负债业务出售给当地银行，进行清算。
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