摘 要：传统公共事业管理体制下，由于政事不分、管办不分，造成事业单位角色不明，效率低下，监督缺位等一系列问题。“管办分离”改革的目的是将政府部门与事业单位之间的关系发展为以契约为基础的合作伙伴关系，实现互动式的社会治理。我国地方公共事业管办分离改革尚存在新设事业单位管理机构权力不明、组织之间激励不相容和体制环境制约等问题。为此，推动管办分离改革的有效措施是：明晰政府管理部门与代理主体的权力边界；推动管办分离的制度化建设；构建有效的激励约束机制和创新体制环境。
关键词：委托代理；事业单位；管理体制；管办分离；体制创新
中图分类号：D630.1 文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）01-0004-03
随着我国公民对公共物品的需求快速增长和全球治理日趋明显，如何保护公共利益、促进公共物品供给和推进公共事业管理体制创新已成为目前各级政府面临的改革难题。作为公共产品供给重要主体之一的事业单位经过二十多年“摸着石头过河”探索式改革，仍然缺乏总体规划、明确目标和特定的改革思路，对全局性的思考和制度设计也显落后。当事业单位从初步“放权搞活”尝试性的改革进入攻坚阶段后，以市场经济为主导的改革环境逐步形成，“零敲细打”的改革模式陷入新的困境，核心问题难以突破，“高房价、看病难、读书贵”和社会保障体系薄弱等一系列民生问题成了公共事业发展的“瓶颈”。
面对公共事业领域现实存在的各种需求，“管办分离”改革成为近年来公共事业管理制度创新的新取向。从制度经济学的角度来看，“管办分离”改革实质是将以往政府与事业单位之间虚拟的委托代理关系即政事不分、管办不分向实体化转变，亦即实现政事分开、管办分离。因此，如何构建和完善公民、事业单位与政府的委托代理机制，实现权力主体、代理机构和其它社会主体的分散化治理，将成为事业单位“管办分离”改革的目标导向。
一、 管办不分模式下的公共事业委托代理关系与问题分析
公共事业旨在解决“政府失灵”和“市场失灵”问题，它主要存在于政府管不了、又不适宜涉足的领域。Salamon提出了一个他称之为“委托政府”（third–party government）理论，即政府为实现自己的目标而将提供公益服务的任务委托给公共事业组织来执行。[1]因此，我们可以把事业单位称作“代理机构”。从委托与代理的角度看，事业单位管办不分管理模式与管办分离的改革模式形成了不同性质的委托代理关系:
1.传统公共事业管理体制下委托代理关系分析。我国传统事业单位管理体制理论上存在多重复杂的委托代理关系：首先，为了克服市场失灵，提高公共产品的供给及增进社会福利，公民将社会事业领域国有资产的所有权和经营权授予政府行使，政府作为公共利益的代表，承担着为委托人即公民服务的角色，这样就构成了第一层委托代理关系。在这层委托代理关系中，初始委托人是公民，代理人是各级政府；其次，在政府职能多样化和管理分工日益专门化的背景下，代表整体利益的政府又作为委托人将一部分公共产品供给和管理权力委托给具有社会事业管理职责的政府部门。政府将行政权力委托给政府部门处于委托人的地位，而政府部门及官员行使行政权力处于代理人地位。由此，政府与政府官员之间又形成了第二层委托——代理关系。最后，由于政府在公共物品的供给中存在着低效率、寻租行为和官僚作风等缺陷，政府部门作为委托人将其行使的社会事业管理的权力委托给最终代理人即事业单位，由事业单位即代理人具体对公共资源进行组织和管理，从而形成了第三层委托代理关系，在这里，事业单位可以看作是公众的“二代理人”。由此可以看出，在初始委托人（公民）和最终代理人（事业单位管理人员）之间形成了多层次的委托代理关系，政府和政府部门在其中兼任委托人和代理人的角色。
2.行政事业一体化体制下虚拟委托代理关系存在的问题。从传统计划经济体制下发展起来的事业单位管理制度并不具备真正意义上的委托代理关系。虽然事业单位管理体制改革探索了多年，事业单位在改革中也获得了一定的自主权，但政事不分、行政事业一体化是其基本特征，事业单位“管办合一”的管理模式没有根本改变。换句话说，我国政府与事业单位的关系只是虚拟的委托代理关系，真正的委托代理管理机制即事业单位享有充分的自主权并接受政府代理人监督制约的模式尚未建立起来。在这种虚拟的委托代理关系下，命令和控制手段仍然是政府对事业单位管理的主要手段，大多事业单位主管部门同时扮演着资产所有者、政策制定者、付费者和监管者等多重角色，在缺乏对政府主管部门有效约束的情况下，政府多重角色之间存在严重的利益冲突，妨碍了公共服务事业的发展和效率改进，无法回应公民日益增长的公共服务要求。
在信息不对称条件下，由于公共事业管理体制下形成的“全体公民——政府——政府部门——事业单位”关系链条上过多的委托代理层次，以及委托人与代理人各自的目标效用函数不一致，使公众、政府和公共事业组织之间委托代理问题产生：公共事业组织的权力来自于人民，公众是事业单位的初始委托人，但公共事业组织的活动完全受制于政府意志，单一地向政府负责，将公民的监督角色虚置化，导致公共事业运行缺乏一个有效的监督约束机制，其管理人员将更多的精力花在向上争取更多的经费上，而忽视向社会提供优质的服务。目前事业单位每年花费国家财政经费高达上千亿元，约占年财政总支出的1/3，但所提供的社会公共服务却饱受批评。在第二层委托关系中，由于我国事业单位还没有完全摆脱计划经济运行模式，委托人与代理人之间职能分工不清晰，政府控制权力过大，通过设立一套机构对事业组织实行单一的行政化方式管理，这不仅增大了机构的运行成本，而且事业单位在“经济人”原则下因缺少激励因素而可能不严格按委托人的利益最大化行事，造成事业机构自身利益集团化、普遍化和机制化现象产生。例如我国事业单位拥有近3000亿的国有资产，70%以上的科研人员，95%以上的教师和医生，对中国的GDP的贡献却只有5%—10%。[2]
二、管办分离：以契约为基础的公共事业管理体制改革探索
我国经过多年改革实践和对发达国家公共服务改革经验的考察，发现事业单位改革的切入点和关键点在于政府层面的体制性变革。政府部门与事业单位权力边界模糊、传统体制下形成的既得利益格局制约、监督管理与服务职能定位不清等是导致事业单位改革滞后的主要原因。因此，如何突破原有体制的制约，明晰政府与事业单位关系将是整个改革的突破口和关键。针对这个问题，党的十六大提出“按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制”，接着十七大报告继续强调加快推进“政事分开、管办分开”来规范行政行为，推进事业单位分类改革，表明“政事分开”仍然是深化我国事业单位体制改革的主要路径选择。在“小政府、大社会”理念和政事分开改革原则指导下，管办分离改革试验成为了新一轮公共事业管理体制改革的具体实践。
管办分离的改革设计是在政府放松管制和职能转变的前提下，改变传统的命令与服从、由上而下的统治型管理体制，将政府部门与事业单位之间的关系发展为以契约为基础的合作伙伴关系，实现一种平等的、互动式的社会治理。换句话说，这种改革就是将虚拟的委托代理机制实体化，明确政府与事业单位两者委托代理角色，将决策与执行分开，监督管理与公共服务供给分开。2005年无锡组建文化、教育、卫生、体育四个中心，率先开始了管办分离的改革实践，原行政主管部门和四个管理中心分开，主要做好政策导向、规划和行业指导监督，负责组织购买和提供公共服务。[3]同年北京海淀区在卫生和教育两大公共服务部门市场化改革失败后，成立公共服务委员会，在分类改革的基础上探索政事分开新模式，公共服务委员会作为海淀区正处级特设机构，代表海淀区政府行使公共服务类事业单位的管理职能。[4]除此之外，在苏州、上海等地的公立医院也相继尝试管办分离改革以调动各级医疗机构和人员的积极性，推动新医改进行。这一系列改革的共同点在于以转变政府职能为核心，即强化政府的宏观调控、行业监管等职能基础上探索机构重组和体制创新。与以前的改革相比，管办分离在这些行业中的改革进步性在于触及到了事业单位管理体制的核心问题，也就是长期以来政府部门与事业单位之间结成的一种相互依赖和相互维护的“权力——利益”关系。四年多的改革实践取得了一些成效，主要表现为公共服务供给能力的提高、事业单位内部管理机制逐步完善和政府职能转变加快等。
但是，目前事业单位管办分离的改革仍然处于试点探索阶段，传统体制的惯性、转型期市场机制发育不成熟和集团利益关系的调整困难等因素还是影响着管办分离改革向纵深推进。主要表现在三个方面：一是政府部门与新设事业单位管理机构的权力转移和分配问题。“管办分离”改革其中一个要求是资产所有者与管理者责权分开，将原先属于政府部门的经营管理权转移给由政府设置且相对独立于行政部门的法定机构。如上述提到的无锡“四个管理中心”、北京“公共服务委员会”等。从这一点看，它们之间也存在委托代理关系。由于部门利益的差异、职权范围的交叉性和行政隶属关系模糊，“管”与“办”未能彻底分开，行政部门的监督决策和专门管理部门的资源分配决策难以做到统一，两者关系尚待理顺，说明真正意义上的委托代理机制尚待建立。二是政府部门、事业单位管理机构与事业单位的激励不相容问题。管办分离的改革设置了新的管理机构和管理主体，或者可以说是新增加了一个代理层次，且具有委托代理双重身份，管理层次的增加将会加大交易成本，扩大信息不对称和混淆委托人与代理人角色。三是委托代理机制的体制环境制约问题。目前管办分离的改革仅是在市级层面或某些行业领域展开，也就是处于上改下不改或下改上不改的客观现状。受限于省级政府层面和县（区）以及全国范围管办合一的管理体制，同时，国家有关管办分离改革有效制度供给不足的行政环境下，新设立的事业单位管理机构面临上下难于沟通、左右难于协调的局面，部门之间工作衔接不够顺畅，业务对口比较混乱。
三、以委托代理机制为基础推进管办分离改革的措施
1.明晰政府管理部门与代理主体的权力边界。管办分离的改革过程是政府释放公共权力、还权于社会的过程，也是公共事业治理主体从一元化向多元化转变的过程。在目前我国政府主导公共事业管理模式下，政府部门应进一步理清与公共事业组织之间的职权范围，全面收缩侵入社会的行政权力，切实将国有资产经营权、人事权、财务管理权和相关物权等下放给公共事业组织。要运用制度化的手段规范政府退出机制，寻找行政权力与社会自治权力的“平衡点”和“有效边界”，推动公共事业管理体制向社会选择转变。在社会选择模式下，事业单位将真正实现初始委托人即公民的意志，对社会的集体需求做出及时回应，通过自己内在的机制为社会成员提供公共产品和服务。[5]
2.推动管办分离改革的制度化建设。在市场经济发展和公共事业治理转型条件下，管办分离改革将会推动政府与公共事业组织之间建立起以“契约”或“合同”为基础的制度化合作伙伴关系。为了防止“契约”失灵和促进新的管理机制有效运转，“管”与“办”的部门应在联系会议制度基础上细化其它制度建设，新设的管理机构的法律地位、职责范围、法律上的权利与义务、资产与财务的管理模式、政府支持与监管等方面的制度建设将是巩固管办分离改革成果和协调利益关系的重要手段。同时，为了降低交易成本和减少信息不对称，应在政府与事业单位及管理机构之间普遍推行绩效评估管理和绩效评估制度，使三者形成法定的绩效责任关系，通过双方平等协商谈判，在绩效任务和预算等方面签订具有法律效力的绩效协议或绩效合同，各自作出公开透明的服务承诺和监管承诺。[6]管办分离后，政府部门的主要职能是集中在宏观调控和监督管理上，为了防止事业单位机会主义行为出现，应建立科学的评估体系和多元化的事业监督管理制度，如实行事业目标管理和编织约束管理，建立规范化的事业财务审计制度和事业评估制度等。[7]当然，全体公民是事业单位的初始委托人，鉴于目前公民监督的“缺位”，提高公民的监督意识，培育公民社会将是有效监督的最终取向。
3.构建有效的激励约束机制。管办分离改革后，公共事业组织的自主性和独立性将明显加强，因事业单位与其管理部门的目标函数不同和信息不对称而导致的代理风险也会增加。减少代理风险不仅要靠事业单位的自律机制和委托人的监督机制，而且需要构建有效的激励机制。为减轻改革因既得利益集团受损而带来的阻力，建立适当的利益补偿机制乃是调动职工参与改革决策、激发改革动力的前提。推动事业单位产权制度的变革、建设民主化的领导决策机制、充分授予事业单位人事自主权、建立“能进能出”、“能上能下”的人事管理与运行机制将是改革的重要保证。针对管办分离改革市场竞争机制引进不足的问题，应逐步放开公共产品供给市场，允许民办非营利性组织和市场组织进入公共产品市场，与事业单位展开竞争，通过引进市场竞争机制来提高事业单位代理绩效。[8]
4.创新管办分离改革的体制环境。按照事业单位的职责功能、资金来源和所属行业进行分类改革，这是近年来我国事业单位改革探索的成功经验。将公共事业分类改革与管办分离结合起来有助于明确改革的方向和目标、优化资源配置和理顺政府与市场、社会三者之间的关系。目前管办分离的改革主要集中于公共卫生领域，处于试点、探索经验阶段，在尚无成熟理论指导下，渐进式的改革仍是当前改革的主要选择。地方政府强力推动公共事业制度的变迁，能够取得见效快、成本低和规模效应等优势，但也存在改革动力不足、传统权力思维定势和“经济人”的缺陷，将地方自下而上的改革与中央自上而下的规划结合起来，对事业单位进行总体规划、统一推进和综合协调，对提高管办分离的改革效应将会有重要影响。因此，国家及相关部门必须做到配套政策和制度的供给与体制创新同时进行，为改革创造一个良好的法律制度和政策环境，包括事业单位分类管理法、事业单位登记管理法、科教文卫事业具体管理法规的健全完善以及社会事业财政供给制度改革和社会保障制度的完善等。
参考文献：
［1］娄成武，郑文范．公共事业管理学[M]．高等教育出版社，2002.
［2］朱光明.关于政事分开的几点思考[J].中国行政管理，2005,（3）.
［3］薛雷，单红.政事分开管办分离——无锡深化事业单位改革纪实［N］.无锡日报，2007-04-22.
［4］王强.北京海淀区公共委实验 为事业单位改革提供模式［J］.商务周刊，2005，（8）.
［5］冯云廷，陈静.中国公共事业管理体制改革研究［M］.沈阳：东北大学出版社，2003.
［6］范恒山．着力推进事业单位改革[N]．经济日报，2004-04-13．
［7］成思危.中国事业单位改革——模式选择与分类引导［M］.北京：民主与建设出版社，2000.
［8］丁茂战，陈海燕.我国政府社会事业治理制度改革研究［M］.北京：中国经济出版社，2006.
[责任编辑：黎 峰]