摘要：
改革开放以来，我国城市土地经历了从无偿划拨到有偿使用的管理转变，土地资源配置市场化机制逐步建立，但城镇化的成本支付和土地待遇的公平分配等方面还有待完善，需要更好地发挥城市土地的效用。回顾关于土地征收、储备、出让改革的研究成果，土地征收制度尚存在公共利益界定不明和征地补偿偏低等问题，土地储备制度尚存在运行缺乏统一规范、资金短缺、制度不健全、管理不科学等问题，土地出让制度在方式方法、用途管制及出让金的使用分配等方面有待完善。要解决上述问题，必须深化城市土地管理改革，并应强化统筹协调，努力实现各项改革的联动及与其他领域改革的协同。应适应经济发展新常态，进一步深化对城市土地管理改革的理论研究和实践总结，尤其要重视和强化对相关改革联动的研究和探索。
关键词：
城市土地管理；土地征收制度；土地储备制度；土地出让制度；征地补偿；土地储备融资；土地出让金使用；土地用途管制；改革联动
中图分类号：F299.23
文献标识码：A文章编号：16748131（2017）05005410
一、引言
在城镇化推进过程中，我国城市土地管理制度改革不断深化，土地征收制度、土地储备制度、土地出让制度等一系列制度建设在创新和探索中都取得了巨大进展。新中国成立后的计划经济时期城市土地是无偿划拨使用的（徐金礼，2006），改革开放后，城市土地管理制度经历了土地有偿使用的初期探索（1978—1987年）、土地有偿使用制度正式建立（1988—1997年）、加强土地出让收入用途管理（1998—2006年）、规范土地出让收支管理（2007年至今）等四个阶段。中国社会科学院2014年发布的《法治蓝皮书》指出，土地征收与强制拆迁是引发群众性事件的主要原因之一。破解土地征收、强制拆遷的难题，关键在于确保土地收益分配公平、公开、公正，一方面要为解决新型城镇化成本支付问题提供必要的支持，另一方面要保障市民、农民的土地权益。新型城镇化的成本支付问题即“钱从哪里来”的问题，核心环节也在于做好土地的文章，最大限度挖掘土地效用。土地是各级政府手中最大的国有资产，而土地的高效、集约、节约利用及其生产、生活、生态三大效益的统一，有赖于土地征收制度、土地储备制度、土地出让制度和土地出让金使用管理制度“四改联动”的统筹推进（王国平，2009）。城镇化需要重点解决增量人口来源及其福利保障、存量土地的挖潜利用及未来发展的资源保障、农业转移人口市民化的成本支付及持续发展、城市运行效率提升及降低行政成本等四大系统性问题，因此城市土地管理改革不但应坚持“四改联动”的路径，还应与相关领域的改革联动。然而，已有研究大多分别从征收、储备、出让三个维度研究城市土地管理改革，少有探讨其改革的联动性，对与其他领域改革的关联也缺乏深入研究。有鉴于此，本文在对关于城市土地征收、储备及出让改革的文献进行梳理和总结的基础上，分析我国城市土地管理存在的问题，并探讨城市土地管理改革联动研究的基本方向及趋势。
二、关于城市土地征收改革的研究
土地征收是各级政府部门为公共利益而强制将非国有土地收归国有并给予相应补偿的一项法律制度。在2004年《宪法》和《土地管理法》修正之前，我国各级管理部门将其与土地征用混用，其实二者存在显著区别。土地征用是国家因公共项目需要对土地使用权的临时占用，它只涉及土地使用权的变更，而并不改变土地的所有权（周海华，2008）。因此，通过土地征收将土地所有权由非国有的集体所有转变为国有，是城市土地增量的主要来源。在土地征收过程中，政府（征地主体）与被征地人是一对基本矛盾，形成了政府所代表的公共利益与被征地人个人利益的冲突（高志宏，2014）。土地征收中的公共利益界定以及与被征收者个人利益相关的土地征收补偿制度是近年来土地征收制度改革的研究重点，其中征地补偿方式与补偿标准是土地征收补偿制度研究的热点（李明超，2017）。
1.土地征收的公共利益界定
公共利益是土地征收的基本前提，也是长期以来被有意或无意忽视的领域。1991年6月国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》较少涉及公共利益和非公共利益的区别，2001年6月修改后的《拆迁条例》仍未区分公益与商业拆迁。2004年以后，宪法、物权法、房地产管理法、土地管理法等都增加了“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用”的类似规定，但现行立法对何为公共利益没有明确界定（刘国臻，2010）。公共利益在征地实践中存在被泛化、虚化和绝对化的问题，这被认为是中国土地征收领域失范和无序的根源。欧美发达国家经验表明，严格界定公共利益内涵不仅是限制政府滥用征地公权和保护私产的关键，在一定程度上还可以有效遏制农用地的过度转用（李增刚 等，2014）。面对伴随工业化、城镇化而来的庞大的非公益用地需求，公共利益被异化滥用是农村集体土地产权流通与公共利益界定悖论下的现实选择（刘宗劲，2009）。为此，有学者提出解决我国的征地困境，要坚持“公益”是土地征收的唯一合法目的，厘清公共利益的边界，明确界定土地征收公共目的范围，平衡与制约土地征收权，构建民主参与的公共利益认定程序，引入公共目的异议司法救济制度，另外也要推进并行于公益征收的非公益建设用地供给制度（欧阳君君，2014）。
由于长期以来各地普遍存在农地非公益过度征收及低价补偿的现象，对我国经济社会发展造成了严重的负面影响。厘清公共利益边界有助于限制滥用征地公权和防止征地失范，当前研究已认识到明确公共利益边界的重要意义，但关于如何严格细化土地征收中的公共利益范畴、公共利益认定程序以及相关法律配套制度等方面的研究较少。《国有土地上房屋征收与补偿条例》认定的公共利益范畴是相当宽泛的，在政策实施过程中会存在模糊地带，可借鉴浙江省推行政府权力清单、企业投资负面清单、政府责任清单、省级部门专项资金管理清单和政务服务网“四张清单一张网”的改革经验，明确城市土地征收管理的权力清单和负面清单。