摘要：我国弱势群体法律保障存在着诸多问题。对弱势群体法律保障问题的研究仅仅从某一方面提出一些设想或对策是不够的，重要的是解决我国弱势群体问题法律保障的原理，解决弱势群体法律保障的制度取向。为此，我国弱势群体法律保障制度应采用政策性平衡方式，并借鉴西方主要发达国家的经验与启示，在此基础上构建我国弱势群体法律保障制度。
关键词：弱势群体；法律保障问题；研究
中图分类号：D9
文献标识码：A
文章编号：1007—905x(2007)05—0088-03
一、西方主要发达国家弱势群体法律保障制度考察
(一)西方主要发达国家的法律保障制度
1、英国的法律保障制度。英国是西方社会中最早推行“福利国家”路线的国家，其关注弱者的社会福利制度的发展具有深厚的历史根源。
1601年，英国为了摆脱社会动荡，缓解社会矛盾，颁布了著名的《伊丽莎白济贫法》，该法第一次以立法的形式确认了国家负有解决贫民问题的责任。它的诞生为弱势群体的社会保障播下了种子。1831年通过了又一部济贫法，历史上称作新《济贫法》。它以法律的形式确认了“人人都有生存的权利，社会则有保障公民生存的义务，并且认定救济不是消极行动，而是一项积极的福利举措”。之后，英国制定了一系列扶困济弱的法律，如《工伤社会保险法》、《老年社会保险法》、《儿童法》等。20世纪40年代，英国政府又在著名的“贝弗里奇报告”的基础上，颁布实施了《家属补助法》、《社会保险法》等法律。以上的立法，使英国建立起较为完备的社会保障法律制度体系，并成为世界上第一个“福利国家”。
2、美国的法律保障制度。美国是第一个比较完整地建立现代社会保障制度的国家。在美国，对弱势群体的法律保障主要体现在一系列的社会保障法律制度中。
1929年，美国为了摆脱经济危机，为了避免更大的社会动乱的发生，被迫将社会保障作为全国性的问题，提上政府的议事日程。在这种背景下，罗斯福上台后便实行所谓的“新政”。1935年8月，罗斯福总统签署了《社会保障法》，它是美国第一个全国性的由联邦政府承担义务以解决老年和失业问题为主体的社会保障立法，自此标志着第一个比较完整的现代社会保障制度在美国面世。经过60多年的发展，在美国已经形成了一个比较全面的、多样化的社会保障体系，保障项目达到了300多个，这对实现公共福利、化解社会矛盾、维护社会稳定起到了重要的作用。
3、德国的法律保障制度。德国是世界上最早以立法形式推出社会保险计划的国家，是保险型社会保障制度的首倡国家。
19世纪末期，德国产业工人生活贫困、没有保障。俾斯麦首相在吸收李斯特等人福利保障思想的基础上，公开宣称社会保险是消除革命的投资，开始了明确的社会立法。1881年，经“铁血宰相”俾斯麦倡议，德国皇帝威廉一世颁布皇帝诏书，这一诏书被视为德国社会保障的“大宪章”。诏书声明：工人在患病、发生事故、伤残和老年人经济困难时应该受到保障，他们有权要求救济。1883年国会通过了《疾病保险法》，1884年通过了《工伤保险法》，1889年通过了《伤残及养老保险法》、《职员养老保险法》，1923年通过《矿工社会保险法》，1927年通过《失业保险法》。至此，德国建立了包括疾病、工伤、养老、失业等内容的社会保险法律制度。此外，德国还编撰了专门的《社会法典》。至此，一个由社会保险、社会救济和社会福利的法律制度构成的社会保障网正式建立，德国进入了“福利国家”行列。
4、加拿大的法律保障制度。加拿大有健全的社会保障立法和明确的社会保障制度的价值理念，制度之间注重衔接和配套。
20世纪40年代后期，加拿大逐渐形成了社会保障制度的价值理念：公民有权平等地分享社会资源，有权在需要的时候获得社会帮助。从加世纪40年代到70年代初，加拿大逐渐建立起全面的社会保障体系，一直发展到今天。 健全的社会保障立法是加拿大社会保障制度正常运行的有力保证。在加拿大《宪法》中，明确规定了公民有获得社会资源的平等权利。在《宪法》和《加拿大权利与自由宪章》下，加拿大制定了一系列社会保障具体项目立法。包括《老年保障法》、《加拿大养老金计划法案》等。在此基础上分别建立了不同的社会保障计划，每一项计划都是有法可依的，同时注意了计划之间的衔接和转换。
(二)西方主要发达国家社会保障制度的启示
通过对以上国家法律保障制度的考察，我们知道了它们对弱势群体的保护主要是通过社会保障制度来进行的，运用“看得见的手”对经济生活和社会生活进行干预，对保障人权、缓解社会矛盾、保护和促进社会公平和经济的发展起到了重要的作用。这些国家在保护弱势群体方面给了我们如下启示：它们都十分注重社会保障制度在处理和解决社会问题时所具有的不可替代的重要作用，通过大量的立法把各项弱势群体保障制度建立在法律的基础上，使其制度化和体系化。具体如下：
第一，市场机制失灵时，国家通常采用政策性平衡的方式干预经济生活和社会生活，建立社会保障制度。社会保障制度已成为实行市场经济国家不可或缺的重要制度，是社会稳定的安全网和经济发展的调节器。社会保障制度的建立与发展，是市场经济国家为解决“市场失灵”、达到社会公平所采取的途径和做法。社会保障制度有利于保障公民的生存权、稳定社会秩序、促进经济发展的功能，已为西方主要发达国家的实践所证明。
第二，以立法为先导，提高社会保障法的立法层次，通过强制性立法建立统一的社会保障体系，覆盖面要广。要提高社会保障法的立法层次，确立社会保障法为基本法，在社会保障法的基础上完成相关的系列立法。社会保障法律体系要有共同的目标、共同的宗旨，法与法之间要相互衔接、相互配套，并且在整体上能相互适合地统一调整。社会保障的覆盖面要广。
第三，制度选择上要有明确的理念，并在实施过程中始终如一地坚持。这样做的结果是使制度具有比较清晰的方向和持久的稳定性。通过立法明确确认对弱势群体的保障是国家责任以及公民有从国家获得救济的权利。社会保障法律制度的理念和目标是通过对公民生存权的保障，以分配的正义为基础，通过对社会不公的矫正，使社会达到公平和正义，从而达到对弱势群体的倾斜性保护。
第四，国家对弱势群体的保护应当适度。如果国家全面包揽了社会成员保障项目，有可能使一部分人滋长依赖国家、靠社会保障过日子的心理和懒惰行为，那样就会造成奖懒罚勤的后果，也不利于经济的发展。
二、构建我国弱势群体的法律保障制度
(一)构建我国弱势群体法律保障制度的理念
笔者认为，构建我国法律保障制度必须树立以下理念。
第一，权利的理念。首先必须明确的是，对弱势群体的保障是国家责任，公民有从国家获得救济的权利。对弱势群体的保护绝不是政府的一种“恩赐”，更不是弱势群体向社会
的一种“乞求”，而是实现生存权、发展权、平等权等公民基本权利的必然要求，是落实人权的重要体现。对弱势群体的权利以法定的形式予以确认，可以使国家对弱势群体的保护工作制度化、权威化，从而避免类似于“送温暖”工程、“社会帮困”等活动的不确定性和不彻底性，因此，应当将其上升到宪政的高度去认识。只有这样，才能深入理解弱势群体保护的性质，找到完善相应法律制度的正确路径。
第二，公平的理念。从一般意义上讲，法律的基本价值就是公平，因此，矫正权利分配不公和社会结构不合理是对弱势群体保护的最基本的法律理念。当然，这里所指的公平并不等同于均等，这意味着在弱势群体的法律保护中，公平并不是要消除弱势群体与强势群体之间存在的差距，而是要通过各种法律途径把差距调整到合理的范围之内。
第三，发展的理念。对弱势群体的保护是必需的，但中国还是个发展中国家，发展仍然是硬道理，只有发展，才能从根本上不断提高广大人民群众的生活水平。因此，弱势群体法律保障制度的构建，必须坚持发展的理念。将效率与公平结合起来，将经济发展与社会福利结合起来，不能在效率与公平之间走极端，不能将对弱势群体的保护简单地看成是“劫富济贫”，或者重蹈“平均主义”的覆辙，也不能将对弱势群体的保护建立在低水平发展的基础上。因此，发展理念应当成为构建弱势群体法律保障制度的基本立场。当然，这里所指的发展，不是过去那种单纯以经济增长为唯一目的的发展，而是在科学发展观指导下全面、协调的发展。
(二)我国弱势群体法律保障制度构想
1、制度的架构
我国长期以来对弱势群体保护的立法系“分散立法”体例，体系不完整，缺乏整合性和相关关系，层次低，没有统一性、稳定性和权威性，至今还没有一部关于弱势群体保护的综合性法律，只有就某种社会保障项目做出专门规定的少量法规和个别法律(如《残疾人保障法》)，多以“暂行”性法规的面目出现。因此，我们应结合国外对弱势群体保护的立法模式，建立适合我国国情的弱势群体法律保障制度。目前，西方主要发达国家有两种立法模式可供选择。具体如下：
一是一法统驭多法模式。即统一制定一部法律综合规定各类社会保障项目，作为社会保障法部门的基本法，再依据基本法就各类社会保障项目分别制定若干单项社会保障法律法规。这种模式，既有利于宏观层次规范的相对稳定性和统一性，同时，又是一个发展和开放的体系，当产生新的社会保障项目需求时，可以基本法为依据进行立法。
二是多法并行模式。即就社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等社会保障项目，制定若干部平行的社会保障法律法规，分别调整某类或某一社会保障项目的社会关系。其特点是多部社会保障单行法律法规并存，互不隶属，共同规范社会保障。
在一法统驭多法模式和多法并行两种模式中，我国应作何种选择?笔者认为，我国应采用“一法统驭多法”模式来完成我国的社会保障立法。制定《社会保障法》作为母法，再在此基础上制定若干社会保障子法。依法学理论和立法技术的要求，一个部门法的立法工作，最好首先制定一部统一的综合性的法典式法律，再在此基础上陆续颁布单行法、实施细则、条例及司法解释等。这种立法模式符合我国社会保障的长远规划。而“多法并行”的分散立法模式，存在其规定易发生冲突、不协调、不衔接，缺乏整体规定，缺乏“在整体上相互适合地统一调整的整合性”等缺陷。所以，在市场经济条件下社会保障立法应由“多法并存”的分散立法模式走向“一法统驭多法”的综合立法模式。
2、立法建议
在采用“一法统驭多法”的立法模式时，力求在宪法的统帅下，通过一系列的立法，构筑我国的弱势群体法律保障体系。具体来讲，就是以完善宪法、加强对弱势群体的宪法保障为根本，以社会保障法为核心，可以先确立社会保障法为基本法，在社会保障法的基础上完成相关的系列立法。
其一，完善宪法规定，加强对弱势群体的宪法保障。
宪法是国家的根本大法，在国家的法律体系中居于核心地位、法源地位和最高的法律效力地位，各部门法都要以其为标准。所以强化立法保护的第一步就是要在宪法中规定对弱势群体保护的根本性原则，加入保护弱势群体的条款。笔者认为，应从以下方面完善宪法对弱势群体的人权保障。
一是在宪法中增加对失业的规定，使公民在失业时也有获得物质帮助的权利。在宪法中赋予公民享有社会保险、社会救济和医疗卫生服务权利的同时，也要规定公民的缴费义务，以适应市场经济要求的社会保障制度。
二是恢复规定公民的迁徙自由权，使公民有居住和迁徙的自由。在由计划经济向市场经济转轨的过程中，承认迁徙自由，是市场经济所要求的平等原则的需要，也是履行国际公约精神的需要。建议尽快在宪法中恢复公民的迁徙自由权。
三是恢复规定公民的罢工自由权，保护劳动者的基本人权。现行宪法没有规定也没有禁止罢工自由，根据一般的法律原则，对于公民而言，凡是法律所未禁止者都是可为的。所以，根据“法无明文禁止即自由”的原则，建议在宪法中尽快恢复劳动者的罢工自由权。但这种自由的行使必须以不损害国家、社会和其他公民的合法利益为前提。
此外，在宪法中增加公民的知情权为基本权利，保障公民的基本人权，使公民充分地享受公用信息，使其成为实现自己发展权的前提之一。
其二，健全社会保障法律制度体系，提高其立法层次，扩大覆盖面。
首先，制定统一的《社会保障法》为基本法，在此基础上制定若干社会保障子法。国家应制定统一的社会保障法，建立健全社会保障制度。因此，建议尽快制定统一的《社会保障法》为基本法，覆盖面要广，要覆盖到全体社会成员。在该法的结构中要规定社会保障的基本原则、社会保障的基本内容、社会保障的管理机构、社会保障争议的解决及法律责任等内容，保证社会保障措施的有效实施，并在此基础上制定若干社会保障的子法。
其次，建立和完善弱势群体保护的其他相关法律制度。如制定慈善事业法律制度、城市失业人员就业促进法律制度、进城务工的农村劳动者的劳动保障法律制度、农村社会保障法律制度等。
此外，对弱势群体权益的保护除了上述的法律制度的建设外，目前还要在宪法的统帅下，以基本法为核心，制定和完善与上述制度相配套的法律制度。如建立弱势群体教育法律制度、医疗法律制度、开发式扶弱法律制度等发展性的法律制度。弱势群体的权利只有通过在宪法、基本法以及配套的单行法等立法中的宣告，才能使其实现有可靠的前提保障。
其三，细化立法中过于原则的规定，增强可操作性。
一是完善宪法规定的劳动权的内容。我国宪法明确规定了公民的劳动权，但是关于劳动权应包括哪些内容，宪法并没有做出明确规定。建议完善劳动权的宪法解释，为部门法完善劳动安全保障规定提供宪法依据。
二是完善保护弱势群体的专门法的内容。对于未成年人、妇女、老年人、残疾人等传统弱势群体，还需要在立法中进一步完善：一方面是实体法的补充，如补充对弱势群体保护所需要的条件等，另一个方面是在原有法律法规中增加程序法的篇幅。
此外，还要完善其他部门法对弱势群体保护的相关规定，增强其可操作性，使其更为有效地保护弱势群体的权益。
责任编辑 吕学文