摘要2010年9月7日日本海上保安厅巡逻船在钓鱼岛附近海域冲撞中国渔船以来，中国的海洋维权踏上了充满挑战和艰辛的新的征途。针对在中日海洋利益争夺的过程中扮演了特殊角色的海上保安厅，从日本国内法律的角度对其历史发展和年度报告所传达出的危险信息进行分析，有助于剖析日本海洋政策的本质和特征，进而讨论中国在国际国内的政策和法律两个层面采取的应对措施。
关键词海上保安厅钓鱼岛日本国内法海洋政策国际法
作者简介：俞婷宁，中央编译局中央文献翻译部。
中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)12-203-03
2010年9月7日，日本海上保安厅巡逻船在钓鱼岛附近海域冲撞中国渔船，由此引发的一系列事件让弹丸之地的钓鱼岛一度成为东亚地区的关注焦点，也让海上保安厅这个机构成为两国新闻中被反复提及的关键词。鉴于海上保安厅在中日海洋利益的争夺中已经扮演、并将继续扮演的举足轻重的特殊角色，本文将简要介绍该机构的历史沿革及基本概况，并通过分析其2006年年度报告中提及的“新战斗力”概念和2011年年度报告中确立的“新海洋立国”目标，试论述中国在新的海洋时代中为应对邻国日本的海洋战略所采取的一些措施。
一、海上保安厅历史沿革及基本概况
海上保安厅成立于1948年5月1日。美国海岸警卫队向盟军最高司令官总司令部派遣的弗兰克·M·米尔斯（FrankM.Meals）上校提议建立海上保安厅，这一建议在1947年9月到1948年4月之间招致了盟军最高司令官总司令部、远东委员会和对日理事会的各种反对和排斥，很多人担心海上保安厅的建立会成为日本海军复活的开端①。因此，在海上保安厅建立之初，海上保安厅法对其规模做出了种种严格限制，包括：职员总数不得超过1万人；船舶数量不得超过125艘，总吨位不得超过5万吨；船舶总排水量不得超过1500吨；船舶时速不得超过15海里；活动范围仅限于港、湾、海峡及其他日本沿岸水域，等等。②
然而，这部法律经过多次修改，上述条款至1999年时已被全部删除；③而2001年11月日本国会再次修改海保法，允许海上保安官在“合理判断”的基础上对外国船只主动使用武力。④这表明日本从法律上解除了对海上保安厅规模和力量的一切限制，并大大拓展了其作为海岸警察的职能范围，赋予了它充分的军事特质。这个名义上隶属于国土交通省而非防卫省的准军事机构作为除陆、海、空三支自卫队之外的日本第四大军事力量和实质上的第二海军，开始蓬勃发展起来。
如今的海上保安厅拥有各类船舶452艘，飞机72架，年度预算达1754.32亿日元（约合人民币146亿），⑤共设11个管区（其中第11管区包括我国的钓鱼岛），主要职能包括海上治安维持、领海及专属经济区警备、海难救助、海洋环境保护、海上防灾、海上交通管理和海洋开发等。
二、从“新战斗力”到“新海洋立国”
2006年，海上保安厅的年度报告在介绍一艘新近服役的2000吨级巡视船时，标题中使用了“新たな戦力”（新战斗力）的表述，引起轩然大波。众所周知，第二次世界大战结束之后制定的日本宪法第九条明确规定：
日本国民衷心谋求基于正义与秩序的国际和平，永远放弃以国权发动的战争、武力威胁或武力行使作为解决国际争端的手段。
为达到前项目的，不保持陆海空军及其他战争力量，不承认国家的交战权。
这里的“战争力量”在日文原文中即为“戦力”。尽管日本学界政界一直采用各种手段寻找宪法第九条的漏洞，在词义上咬文嚼字以证明海上保安厅和自卫队的发展并未违宪，但海上保安厅在年度报告中公然宣称发展宪法明令禁止的能力，还是传达出了一种不能不令人感到惊骇和警惕的讯息。
事实上，冰冻三尺非一日之寒，日本军事力量的迅速发展从冷战结束之后就已初见端倪。1991年至2003年之间，日本新制定了15部安全防卫相关法律；2001年，日本国会以9·11事件为契机，借反恐名义修改法律，拓展海上保安厅职能；2007年将防卫厅升级为防卫省（相当于将厅局级机关升级为部级机关）。
海上保安厅的壮大堪称冷战结束之后日本在军事上取得的最重要、也是最难以预见的发展。以2007年的数据为例，海上保安厅的预算比1967年时突增了将近10倍；按500吨以上的武装船只计算，海上保安厅的总吨位达到中国海军总吨位的65%，拥有89艘500吨以上的武装巡视船，其中56艘为1000吨以上船舶。⑥
如此高速的军事发展未招致国内外异议的重要原因之一，是海上保安厅以从事反恐活动和海洋开发的海上警察机构的形象出现，竭力否认其军事特性，使其在国会增加预算的难度远远低于自卫队。尽管日本从1987年起已经放弃了“军费开支不得超过GDP的1%”的自我约束，但大幅度增加自卫队的开支仍然面临着种种政治上的困难，而海上保安厅的发展却不受此限制。2006年，参议院议员山本一太在接受一位美国学者的采访时提到，“海上保安厅预算增加有利于日本国家利益……我们本应增加自卫队预算，但这太难了。所以我们不得不转而支持海上保安厅的发展，这样就可以比较容易地增加日本的海上安全投入。”⑦借海上反恐和海洋开发之名增加海上保安厅军事活动和“海洋执法”的经费和自由度，不能不说有几分掩耳盗铃的意味。
甚至在自卫队法和海上保安厅法的条款中，也存在着自相矛盾的规定。尽管海上保安厅隶属于国土交通省，但自卫队法第80条却规定，内阁总理大臣在认为有必要的特定情况下可以将海上保安厅的全部或部分纳入防卫大臣的统制之下，接受防卫大臣的指挥。⑧这显然与海上保安厅法第25条“本法中的任何规定不得解释为允许海上保安厅或其职员作为军队接受组织、训练或履行军队职能”⑨背道而驰。事实上，近年来海上保安厅与海上自卫队频频进行联合训练，前者已然成为后者的附属和扩充，在实质上也宣告了海上保安厅法第25条名存实亡。而这一强大的、随时可以“改装”成海上自卫队的海上保安厅势力，令人不禁联想起二战时期在敖德萨被迅速改装成简易坦克的前苏联拖拉机。所不同的是，拖拉机起初并非为实现坦克的功能而制造，而海上保安厅的军事训练和实力扩充从本质上与海上自卫队毫无二致。
2010年9月海上保安厅巡逻船在钓鱼岛附近海域冲撞中国渔船的事件发生之后，海上保安厅在次年5月12日发布年度报告时，这样介绍该报告的特色：
在包括我国在内的世界各国积极开展海洋政策之际，去年，围绕尖阁列岛（译者注：即我钓鱼岛及其附属岛屿）发生的种种事件，以及出现在我国专属经济区的中国海洋调查船要求本厅测量船中止调查等情况，表明我国周边海域的情势日益紧迫。
鉴于最近的局势，本次的报告将编制“专题”，向大家详细介绍为实现“新海洋立国”的目标，海上保安厅在进行领海警备和海洋调查等国家海洋利益保护方面做出的贡献。⑩
这里虽未再提及“新战斗力”这个敏感词汇，却将“新海洋立国”（新たな海洋立国）的战略目标与遏制和抗衡中国海洋力量紧密结合在一起，并强调了海上保安厅在其中发挥的重要作用，暗含的火药味其实比五年前的“新战斗力”更为浓烈。那么，所谓“新海洋立国”的概念究竟源于何处？
2005年11月18日，日本具有官方背景的海洋政策智囊——海洋政策研究财团发布《海洋与日本——21世纪海洋政策建议》，向日本政府倡言制定海洋政策大纲和海洋基本法，并描述了这部法律的要点、框架和基本理念。这份建议书使用了“真正的海洋立国”（真の海洋立国）的表述，提出日本要以“海洋国家”的身份与国际社会加强协作，发挥领导作用，加速解决与海洋开发相关的各种问题。2006年4月，海洋基本法研究会成立，并于同年12月7日发表《海洋政策大纲——以新海洋立国为目标》，首次提出“新海洋立国”的概念，并进一步阐述了以确保国家利益为目标，制定和推进海洋政策，实现日本由“岛国”向“海洋国家”的转变。2007年4月20日，日本《海洋基本法》获参议院多数通过，并于同年7月20日起施行。这部法律将“实现新海洋立国”确立为日本的海洋战略目标，完全体现了《海洋政策大纲》的指导思想。
将“新海洋立国”战略的提出与2011年海上保安厅年度报告结合，可以发现两个有趣之处：第一，在“新海洋立国”战略的大背景下，日本明明与许多邻国存在着海上领土争议，为什么海上保安厅的报告单单将中日之间的钓鱼岛之争列出？无独有偶，2011年8月10日，日本内阁官房长官枝野幸男在参议院“冲绳北方问题特别委员会”会议上表示：“冲绳县尖阁群岛（即我钓鱼岛及其附属岛屿）归我国有效控制。如果其他国家来犯，我们将不借牺牲一切行使自卫权驱逐外敌。”他还进一步表示：“尖阁问题与北方领土（俄罗斯称南千岛群岛）和竹岛（韩国称独岛）问题不同，希望大家充分认识到这一点。”这番话让人费解，如果日本真的认定钓鱼岛、南千岛群岛和独岛都是己方领土，那前者与后两者的区别到底在何处，甚至值得号称放弃交战权的日本咄咄逼人地以武力相威胁？第二，日本为什么如此执着于文字游戏，非要找出“真正的”“新”之类的形容词来修饰“海洋立国”呢？
这两个问题反映出的，是日本期望获得东亚乃至世界政治大国地位的过程中极其矛盾的心态：一方面，由于无力应对多点开花的海上领土争议，也鉴于种种国际政治角力，它选择在亚洲最具经济和政治影响力、发展最快的中国作为突破口，甚至不惜以武力相威胁；另一方面，在扩充军事实力、提升政治影响力、争夺海洋领土和资源的过程中，它想通过掩耳盗铃的文字游戏避免过分刺激国际社会，尤其要避免让自己的东亚近邻回想起它上个世纪的斑斑劣迹。
如前所述，在遵照《海洋基本法》的指针，实现“新海洋立国”战略的进程中，海上保安厅承担的最重要的两个职责概括而言就是领海警备和海洋调查。而在我们对“新海洋立国”战略进行去粗取精、去伪存真、由表及里的分析后，可以得到这样的结论：所谓领海警备，以国家安全为外衣，实质内容是争夺存在争议的海上领土，核心是与我国的钓鱼岛之争；所谓海洋调查，以科学考察为外衣，实质内容是对专属经济区进行资源勘探，并在竭力扩充己方海洋领土的基础上排斥外国合法的同等权利，核心是排斥和遏制我国的海洋资源勘探开发。这就不难解释为什么日本的智囊和法律制定机构欲语还休地在“海洋立国”前加上“真正的”“新”之类的形容词，强调其海洋立国战略与以往不同的特质——从本质上看，日本的战略不过是由上个世纪的陆地领土——资源争夺转向了海洋领土——资源争夺而已。
三、中国的应对措施
作为第二次世界大战的战败国，日本在军事力量发展和政治地位提升受到极大限制的情况下从未放弃过对海洋利益的争夺，而这种争夺在冷战结束之后、尤其是进入新世纪以来有愈演愈烈的倾向。针对日本的种种行为，我国必须审时度势，统筹规划，牢牢把握国内国外两个大局，下好新时代海洋战略这盘大棋，力求在硬实力和软实力两方面取得突破性进展。
（一）国内举措
应对国际海洋利益争夺带来的挑战，根本在于发展维护国家海洋利益的实力。然而，一方面，中国虽然在2010年GDP超过日本跃居世界第二，但人口众多、基础薄弱的现状很难在短时间内改变，维护自身海洋权益、保卫本国海上领土的能力还有待提升。另一方面，历史经验告诉我们，解决分歧、维护国家利益不能靠穷兵黩武和军备竞赛；和平发展的时代主题和国家战略也决定了中国的海洋维权将长期处于极其艰难和微妙的境地，完全有可能一着不慎满盘皆输，尤其是在各方势力成掎角之势、地区安全形势复杂的东北亚地区。
在复杂严峻的国际环境下，需要我们的党和政府以高超的政治智慧来解决海洋维权的困境。《孙子兵法·谋攻篇》云：“不战而屈人之兵，善之善者也。故上兵伐谋，其次伐交，其次伐兵，其下攻城。”在海洋问题上，要想达到“不战而屈人之兵”的效果，我们的“谋”是什么呢？胡锦涛同志《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》中提到，“我们必须统筹经济建设和国防建设，走中国特色军民融合式发展路子，在全面建设小康社会进程中实现富国和强军的统一。”这里的“军民融合式发展路子”正是海洋维权中的“谋”；在装备科研、人才培养、基础建设、后勤保障和配套政策上实现军民融合式发展，是实现国家海洋权益的必由之路。建设强大的海军是海洋维权的威慑性实力保障，大力发展国土资源部国家海洋局下属的海监和农业部渔业局下属的渔政等非军事力量是海洋维权的实际操作保障。要使海监船和渔政船对包括钓鱼岛等重点海域在内的我国领海的巡航进一步制度化、常态化，在保护我国渔民合法利益和人身安全的同时宣示我国的海上领土主权。
然而，硬实力的提升需要有相应的软实力与之匹配。目前，我国的海洋立法还很不健全，例如，海监、渔政在海洋执法中遭遇各种问题时常常处于无法可依的被动局面，成为制约我国海洋维权的瓶颈。因此，必须加速推进海洋立法进程，制定出中国自己的海洋基本法和海洋执法专项法。另一方面，即便是有法可依的海洋执法，也必须审时度势，做到有理、有利、有节。所谓“运用之妙，存乎一心”，这个“妙”，既需要决策层做好应对极端情况的充分预案，也需要海洋执法人员在实际操作中冷静判断、果断处理。如果对形势做出错误判断，草率行使海上管辖权，反而会收到负面效果。日本在去年9月24日迫于压力释放被非法扣押的中国船长，政府形象在国际国内都降至冰点，就是防卫政策极度不审慎且与外交政策相脱节导致的恶果。
（二）国际方面
在大力发展海洋科技、提升海洋勘探能力的基础上，必须行使我国合法权利，赢得更多国际海洋资源开采权。据中新社2011年8月2日电，国际海底管理局理事会核准了中国大洋协会提出的多金属硫化物矿区申请，使大洋协会在西南印度洋国际海底区域获得了1万平方公里具有专属勘探权的多金属硫化物资源矿区，并在未来开发该资源时享有优先开采权。而这是自国际海底管理局2010年5月7日通过《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》后接受和核准的第一份矿区申请。?中国海洋勘探在国际上的这种“硬实力”充分体现了科技成果向生产力迅速转化的又一重大进步。
提升我国海洋维权在国际上的软实力，则需要在两个方面有所突破：一是要依国际法据理力争，使中日专属经济区划界分歧向着有利于我方的方向发展；二是要加强对外宣传工作，将我国的海洋政策及相关现状和主张传达给世界，对他国恶意渲染“中国威胁论”的宣传要果断坚决地予以回击。
四、结语
以史为鉴，可以知兴替。从丰臣秀吉时代入侵朝鲜，到1894年甲午中日海战，1904年日俄战争，1941年偷袭珍珠港，1942年中途岛战役，日本国家命运的几次沉浮都与其海洋利益的争夺密切相关。时至今日，无论是海上保安厅披着和平外衣的军事发展，还是从“新战斗力”到“新海洋立国”这些新瓶装旧酒的概念，都掩盖不了这个资源贫乏的岛国为谋求本国海洋利益而频频制造矛盾和摩擦、遏制邻国发展的真实意图和历史上一以贯之的扩张政策。在这个充满了变革的海洋时代里，面对不甘心永远受制于第二次世界大战之后政治军事约束的邻邦，中国既要警惕包括海上保安厅在内的日本海上军事力量的日益崛起，也面临着维护海洋利益、拓展海洋视野、赢得海洋资源的伟大机遇。如何把握机遇、迎接挑战，在和平发展的前提下最大限度地维护国家利益，是一个需要长久思索的重大课题。
注释：
①長谷川裕康．海上保安庁の発足と強化（1948-1951）．国士舘大学政経学会編．国士舘大学大学院政経論集．第11号．2008年．
②昭和二十三年四月二十七日法律第二十八号（海上保安庁法）．
③/00/01/S23/028.HTM．
④平成十三年十一月二日法律第百十四号（海上保安庁法の一部を改正する法律）．
⑤以上数据来自海上保安厅官方网站．/world/2011-08/12/c_121848574.htm．和産経ニュースhttp://sankei.jp.msn.com/politics/news/110810/plc11081023520024-n1.htm．
新华网http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-08/03/c_121765172.htm．