摘 要：国家社会化态势在中国呈现得迅猛而广泛，涉及到社会生活的各个层面，其动力来自于市场经济的发展、政府职能的转变和社会力量的迅速壮大。当下中国面临的突出问题，是经济快速发展所引起的国家与社会的不适应症，表现出明显的管理失控、立法滞后、运行失序等症状。在此进程中，检察机关理应承担更为艰巨的历史重任，用法律监督填充国家社会化留下的监管真空，拓展监督范围以适应社会的需要，不能重国家而轻社会。
关键词： 国家社会化;市民社会；国家管理；社会自治；检察机关
中图分类号：DF83
文献标识码：A
一、国家社会化趋势及其动力
在马克思主义看来，国家只是社会发展到一定阶段伴随私有制和阶级的出现而产生的，并将随着阶级和私有制的消亡而消亡，“国家，政治制度是从属的东西，而市民社会，经济关系的领域是决定性的因素，……决不是国家制约和决定市民社会，而是市民社会制约和决定国家”［1］。 随着生产力的高度发展和人类文明的全面进步，国家必将统一于市民社会之中。按照初民社会——国家覆盖社会——国家与社会二元并存——社会消融国家的发展逻辑，当今中国正处于“社会国家化”向国家与社会二元结构即“国家社会化”的转折时期。其基本表现就是社会力量正逐渐脱离国家政治的外壳而相对独立，以此为基础形成社会二级集合体——市民社会。
市民社会在根本上是一种相对独立于国家的“社会自治空间”，是介于家庭与国家之间的可以摆脱血缘或政治纽带而独立存在的一个相对自由的人类活动平台。 “市民社会”的概念最早出现于古希腊亚里斯多德的《政治学》中，意指“自由而平等的公民在一个合法界定的法律体系之下结成的伦理——政治共同体。”［2］法国思想家孟德斯鸠用“中间组织” 一词来概括 “市民社会”，指坐落于国家和家庭之间，但是又不依赖于任何一方的社会组织和社会生活。黑格尔将市民社会同国家明确区分开来，他认为：“市民社会是各个成员作为独立的单个人的联合，因而也就是在抽象普遍性中的联合。这种联合是通过成员的需要，通过保障人身和财产的法律制度和通过维护他们特殊利益和公共利益的外部秩序而建立起来的。”［3］
近20多年来，国家社会化态势在中国呈现得迅猛而广泛，涉及到社会生活的各个层面。主要表现是：
（一）政企、政事、政社分开。建立在计划经济体制之上的中国，实行的是对社会严密控制的集权式管理。国家与社会同质同构、合而为一，国家控制着绝大多数的资源、利益和发展机会，将企业、事业单位、社会组织裹挟于腋下，决定它们的身份、权利与存废，并以此对社会进行全面而严格的控制，所有的经济组织和社会团体都成为行政机构的附属物，成为靠财政吃饭、为政府效力的准政府组织，而在这些单位或组织中的人都成为准公务人员，如商场的售货员等都领取政府薪金。这种状况虽然强化了战时状态的应战合力，但长期的运行却严重扼杀了社会自主发展的活力。改革开放以来，政府在转变职能中逐渐将企业、事业单位和社会组织、群众性自治组织从庞大的政府部门逐渐分离出去，给了企事业单位和社会组织自主发展的空间，从而极大地解放了社会生产力。当今，工厂、企业、学校、科研机构、报刊杂志社、出版社、医院、银行、电力、水利、煤炭、粮食、石油、石化、铁路、公路、航空、电信、建筑、建材、物资、商贸、商会、学会、协会、律师事务所等等，都脱离公权力的直接控制而走向社会化，并成为中国市民社会的基本组成部分。
（二）国办企事业单位、外资企业、民营企业、民间社团组织广泛建立。改革开放以来，各级政府投资兴办的企业、事业单位呈几何倍数增长，外资企业、民营企业、民间社团也如雨后春笋般地涌现，据民政部1996年6月的统计，仅合法登记的全国性社团就有1 800多个，地方性社团近20万个。这些新生的社会主体，极大地扩充了市民社会的活动空间，因为现今世界上，拥有社会组织的多寡已经成为衡量一个国家社会化程度的重要标志。国办企业、外资企业、民营工商企业的迅速发展，极大地推动了中国经济在20余年中的快速增长。国办事业单位和民办学校、民办医院、民间慈善机构、各种基金会等民办公益事业的兴起，弥补了原有公益服务体系的单一与缺漏。
（三）国家权力向社会让渡。中国市民社会的迅速成长，既需要政府的扶持，也需要国家放权。中国共产党领导的各级国家机关从认识到权力社会化的必要性时起，就毫不犹豫地将原来集中行使的权力向社会作适度的让予，对社会资源进行社会化再分配。显而易见的是，铁路、电力、石油、石化、航空、银行、电信等重要行业，在脱离政府体制之后，都实行了自上而下的行业化管理，其他各类企、事业单位和社团组织也都享有充分的自主权，可以对人、财、物、机会、利益等进行自我控制与调节。司法权的社会化也是明显的，律师、公证、司法鉴定机构的独立运作，仲裁的扩大化，社区矫正制度的推行，民间调解组织的建立等都说明了这一点，过去由司法机关或司法行政机关专属的纠纷解决权或裁判执行权，向社会作出了必要的分割让予。
（四）政府职能由管理型向管理与服务型转变。在集权化时代，政府通过计划、强制等手段实现对全社会的管理，进入市场经济时代后，政府的职能随着社会化的需要而转变，在充分发挥规划、规范、引导、协调等管理职能的基础上，还要对社会、对市场提供优质的服务，如对居民身份证的办理、驾驶证的审核与发放、出入境登记、工商企业登记、营业执照的发放、治安秩序的维护、环境保护、应急预险、国防建设等。管理与服务并重是国家社会化对政府的必然要求。
（五）个人身份趋向社会化。国家社会化的另一个显著特征是实现了个人从身份到契约的转变，个人逐渐从“单位人”过渡到“契约自由人”，这既是劳动力市场形成的必要前提，也极大地促进了个人主体性的健全和人格自由的形成。美国学者华尔德提出的“单位依附关系理论”为改革前中国个人身份的研究提供了独特的视角。国内有学者认为，在单位制体制下，国家通过资源垄断控制单位，单位通过资源垄断控制个人，从而形成单位对国家、个人对单位的依附与庇护关系。城市大多数社会成员都被纳入到国有的或集体所有的单位组织中，单位制营造了整体性社会和依赖性人格，压抑了社会自主发展的空间和动力，泯灭了个人的自主意识和创新精神［4］。随着国家社会化的推进，人才的效益化流动已成必然，企、事业单位可随时调整自己的用人计划，个人可自主决定其就业取向，依照合同享有权利并承担义务，生老病死交于社会，不再终身依附于某个特定的单位而受其控制。没有身份标签的社会人，才真正实现了地位的平等，所谓的个人自由和解放，在这种社会化环境中才能得到全面实现。
推动国家社会化的力量是多方面的，最显而易见的有四个方面：首先是市场经济的强力推动。市场经济需要其参与的主体是自由的和富于开拓创新精神的，能够灵敏地感知市场动态并灵活地予以应对，所以，自由的人、不受政府直接控制因而相对灵活的企、事业单位和其他社会组织就成为市场经济当然的主力军。有英国学者在总结经济与自由、民主和政府的关系时指出，完善的民主是由政府、经济和公民社会平衡支撑的三条腿的凳子，其中任何一点高于其他两点都会产生不良的后果。在前苏联，国家统治了人民生活的大部分领域，结果，经济没有活力，公民社会则几乎被消灭［5］。中国自上世纪80年代选择了市场经济之路时起，就自然地解放并培育了大量的自由经济主体。非政府的社会组织比之于个人，具有更强的社会适应能力、风险防御和承受能力等，因而由个人组合而成的各类非政府组织正大量衍生，乐于加入社团的人也在不断增加。就绝对数而言，从中央到地方，从城市到乡村，企、事业单位和非政府组织的数量已经远远超出了党政机构的数量。其次是面对日益复杂的社会事务，政府的全能型保姆式管理已难以应对。经济组织和民间社团的快速、大量衍生，社会主体活动范围的扩大，社会活动的增多，使得社会在体积和能量上都急剧膨胀，社会事务日益增多且纷繁复杂。政府过去那种对人对事，从头到脚一竿子插到底的管理模式，已经远远无法适应社会发展的需要而必须予以调整，因此，放权给社会，有所为有所不为，就是现代政府的必然选择，所谓的小政府大社会也就在这种权力的搏弈中逐步形成。其三是非政府组织和社会团体承担了一定的社会管理职能，成为国家社会化的组织基础。非政府组织和社团，介于政府与公民之间，它们自身脱离政府的强力控制和干预而享有一定的社会活动的自由，但同时，它们又对其属下的个体公民进行必要的管束，以维持团体的统一与协调。因此，非政府组织和社团在一定程度上起到了社会管理二级体系的作用，成为公民个人在脱离政府全能型管束之后的新的管理者，可以在政府放权和社会秩序的稳定之间保持适度的平衡。非政府组织和社团不会象政府等国家机构那样的政治化，又可以成为个体公民的团体依赖，成为政府进行社会管理的协助者。可以说，国家社会化的最典型特征就是非政府组织和社团的大量涌现并积极发挥作用，正如查尔斯•泰勒所言：“只有当整个社会能够通过那些不受国家支配的社团来建构自身并协调其行为时，市民社会才存在；作为对第二种含义的替代或补充，当这些社团能够相当有效地决定或影响国家政策之方向时，我们便可称之为市民社会。”［6］其四是非政府组织与社团的成长，有助于催生行业的发育与成熟，能够最大限度地满足社会大众不断提高的物质文化需求。非政府组织与社团具有专门化、专业化的特点，可以根据社会的需要随时随地地萌生发育，促进社会分工的细化。同时，非政府组织与社团自身的完善，又可以极大地促进行业走向成熟、自治。由政府治理到行业自治，凸显的是政治民主、科技主导、文化昌明的价值追求和时代风貌。
二、国家社会化进程中面临的问题与困难
当下中国面临的突出问题，是经济快速发展所引起的国家与社会的不适应症。活跃的社会主体在脱离政府控制的同时也偏离了自己的轨迹，就如同人们失去了上帝却没能找回自己。在社会化的层面表现出明显的管理失控、立法滞后、运行失序的症状。
（一）市场活动主体身份混杂，真假、良莠并存。由于市场准入制度在许多领域尚未有效建立，因此，一些没有市场主体资格的个人或企业可以肆无忌惮地从事市场行为。如未经工商登记、没有卫生许可证的加工厂、作坊在偏僻、隐蔽的民房里生产着劣质、有害的假冒伪劣产品并且源源不断地销往市场；“三租”企业或皮包公司一旦货款到手则人去楼空，甚至连同工人的血汗工资一同卷走；一个普通的人或公司就可以高息为诱饵揽储或集资数千万元甚至上亿元，骗致许多人血本无归；无证诊所、网吧、麻将馆、美容院等在大街小巷挂牌营业，为社会埋下一些安全隐患。一些群众性社团因为没有合法登记缺乏监管引导而最终危害社会，如法轮功、传销组织等。这些现象在一定程度上暴露出市场的混乱和民众的非理性。
（二）与政府分离后的一些行业逐步走向行业封锁和经济垄断，引发社会利益冲突。电力、能源、交通、通讯、金融等关涉国计民生的重要行业，在脱离政府的直接管束之后，借助于所掌握的国家资源以及相应的权力，实行行业封锁、价格垄断，牟取暴利。常见的与人民生活密切相关的如：国内汽油价格与国际油价只跟涨不跟跌；行车要缴养路费、路桥费；停车要么缴停车费要么缴罚款，且停车费征收、管理秩序混乱；银行联合征收年费、远远高出成本的办卡费、补卡费等；煤气要收高于成本的初装费，电话也要收初装费，手机收发要双向收费，学校要收择校费，医院要收挂号费和高价医疗费，资格考试要收报名费，还有说不清的其他各种收费。这些行业“长期盘踞公共资源高地并独占利润，把相当一部分应当归社会共享的成果变成部门利益，享受过高的收入和过高的福利。”［7］一名高速公路的普通收费员月收入可达到8000元，一名电费抄表员的年收入达10万元，一位烟草公司的中层干部年收入30多万元，由此引发社会分配不公和利益冲突。
（三）某些政府部门惟部门利益是图，导致管理效能低下、资源浪费严重、集体腐败高发。一方面，由于国家与社会边界不明，一些政府职能部门有意无意地介入市场行为，实行有偿行政。如收取远高于成本的办证费、查询费，管理侧重于罚款等；一些政府部门利用职权截留、滥用资金。2006年国家审计署审计出中央42个部门违规使用资金。[注：包括国家发改委有234.54亿元资金应当下达而没有下达使用，财政部未报告一项24亿元的基金收支，信息产业部截留办公用房租金1.42亿元，文化部未经批准收取费用1亿元等——审计署出手揭“乱花钱”部委//羊城晚报，2006-9-12(2)［N］羊城晚报2006-09-12（2）]政府行为一旦受部门利益驱动，就必然会影响其管理职能的全面、公正、有效发挥，因为积极性不在管理和服务上，而是对有收益的事项感兴趣。截留、滥用资金，不仅妨害公共资金的正常使用或上缴国库，损害国家公共利益，而且在很多时候还会引发贪污、挪用等腐败犯罪案件的发生。如果政府部门心存偏私，也很容易被上述垄断行业所利用而成为特殊利益集团的看门人而不是民众的官府。
（四）国家管理与社会自治未能实现无缝对接。国家管理从包揽一切到抓大放小，需要一个逐步适应和规范的过程。在国家方面，面对纷繁活跃的大社会，传统的管理理念、管理方法尚有待改进，管理水平和能力还难以应对，各级国家机关的成员都还需要一个必要的知识积累和心理适应过程。政府哪些该管、哪些不该管，该管的应当怎样管，不该管的交给谁来管等等，还没有较为明晰的界限，因而，在许多时候还存在政府出力不讨好、一管就死一放就乱、该管的没管不该管的乱管的混乱局面。从社会一面看，市场以及参与市场的社会主体都尚未发育成熟，行业自治、职业自律、社团规则等都还远未能形成，社会自治程度低下。在这种情况下，政府的放权在一些方面无异于放任自流，形成社会管理与自治不到位的真空带，由此导致社会上欺行霸市、诚信缺失、职业道德低下等现象的萌生和难以遏制。国家管理与社会自治还需要一定的时间进行磨合与对接。
（五）法律规范滞后，不适应国家社会化的现实需要。比较突出的是：第一，现行法律规范没有随着情势的发展而更新，如刑法关于国家机关和国家机关工作人员职务犯罪的规定，在大量的非政府组织出现后就显得过于偏狭，使得在公共组织中同样的危害行为得不到相同的法律惩处，也导致司法认定上的复杂化，如贪污罪与职务侵占罪即是如此。还有事业单位的法律定位不明，涉及事业单位的一些法律问题难以认定和处理，如教师、医生收红包该如何认定难以把握。第二，行业规范、社团规则等未能随着社会化的需要而及时、科学地建立起来。有些行业缺乏必要的规范约束，如中介组织大量出现，物业管理异军突起，相关的法律法规却相对滞后，引发大量的社会矛盾。有些行业自行创制的规范不合理，偏向于行业特殊利益保护，如各种各样的行业收费或高收费，侵害社会大众的利益。
我们目前面临的各种问题，可以说是社会转型过程中要经历的“历史必然”，西方市场经济的车轮走过了“圈地运动”、劳工的血泪、罢工和暴动等崎岖和艰难。历史和现代的差异仅仅在于这个过程的长与短、社会冲突的激烈与和缓。由于有中国共产党的统一领导，有市场经济的前车之鉴，中国的社会转型可以说是比较顺利、平稳的了，相信这样的阵痛也不会持续太久。
三、检察机关在国家社会化进程中的历史重任
根据宪法，我国实行的是人民代表大会基础之上的“一府两院”制，检察机关是作为专门的法律监督机关而存在的。“一府两院”产生于人民代表大会，对人民代表大会负责并接受人民代表大会的监督。由于人民代表大会不是常设机构，所以，对国家的法律监督职责就由人民检察院专门行使。如上所陈的种种矛盾显示，在国家社会化过程中，检察机关肩负着更为艰巨的历史使命，理当发挥更为重要的作用。
作为宪法确立的法律监督机关，在国家社会化过程中就不再仅仅是属于国家的，也同样是属于社会的，因此，人民检察院的法律监督就既要面向国家，也要面向市民社会。这是立法机关和检察机关都必须正确面对的社会现实。如果说，在计划经济以及由此而形成的国家对社会实行高度控制的时代，检察机关的法律监督是多此一举因而受到限制的话，那么，当今的社会情势决定了，对检察机关的法律监督职能必须给予充实和加强。
首先，国家社会化留下的监管真空亟待法律监督给予填充。国家社会化实际上是国家行政权力压缩和社会自治权的扩张。社会自治是什么？不是混乱无序的无政府主义，不是少数人欺行霸市的流氓政治，不是家长族长自立律法的血亲部落自治，社会自治在根本上就是依照法律实行的社会自我运行、自我管理、自我调节。法律没有禁止的，就是社会成员可以自由活动的空间。社会法治化是国家社会化的必然走向。执政党和政府对社会的监管就主要不是利用行政手段，而是靠政策法律，通过法治来实现。所以，法律、法规的制定、遵守和监督就显得非常重要。但是，法律的遵守从来都不是完全自愿的结果，社会的法治也绝不是仅靠自发的行为就能够实现的。在市民社会，无论行业管理、职业自律、社团约法还是村民自治，都必须是合法的和合乎正义的，而合法与否是需要法律监督的。没有法律监督的行业管理、职业自律可能是行业垄断和职业专横，缺乏法律监督的社团约法或村民自治可能会导致邪教或暴民横行，我国当前存在的一些问题就与此有关。从另一方面看，由于市场主体复杂，企业、团体及其他组织众多，行业交叉纵横，使得法律法规纷繁复杂，实施、执行法律变得非常技术化，因而，专门的法律监督也就显得特别重要。在我国社会化法律制度尚不健全、社会自治程度较低的情况下，检察机关就更应当承担起政府权力回缩后对社会的法治监管责任，这是公共利益监管人和法律守护者理当承担的社会义务和历史责任。
就我国国家权力的分工而言，只有检察机关最适合担任社会的法律监督职责。原因在于：社会自治是排斥行政权力的过分干预的，政府对社会只能保留引导和有限的监管职责。各级党委本身不便于亲自行使具体的社会监管职能，正如党委不能亲自行使政府的行政职能一样，党对社会的领导主要是通过党的路线、方针、政策和党员干部的作用实现的。民营企业主多是非公务人员、非中共党员，党政纪检监察对于他们发挥不了作用。人大是权力机关，有权对法律的实施进行监督，但是，人大不是常设机构，不可能进行日常性的监督工作，其具体的法律监督职能只能由检察机关专门行使，党委和人大对检察机关予以领导与监督。
其次，在社会领域宽广、法律门类众多的情况下，检察机关法律监督的职责范围必须予以相应的拓展。依据我国现行法律，检察机关的法律监督职能主要体现为对刑事犯罪的追诉，包括对部分职务犯罪的侦查；对诉讼的法律监督，包括对刑事诉讼过程、民事行政审判的监督。这种监督范围的限定既不符合宪法精神，也不符合社会发展的实际需要。我国宪法对检察机关的定性是专门的法律监督机关，这意味着检察机关的职责是宽广的，属于普遍意义上的法律监督，检察机关应当被看成是宪法专门设置的维护宪法和法律实施的护法机构，其职责在于保障宪法和法律的统一、正确实施。但是，部门法中却只有三大诉讼法和检察院组织法不同程度地规定了检察监督。1979年，彭真同志在五届全国人大关于《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国检察院组织法》等七个法律草案的说明中解释：“检察院对于国家机关和国家机关工作人员的监督，只限于违反刑法，需要追究刑事责任的案件。”这一解释长期局限了检察机关的法律监督范围。检察机关对民事、行政审判的法律监督是随着形势发展的需要而扩展的，但却长期处于争论中。从经济社会的发展来看，社会经济组织在不断扩充，新兴行业在不断衍生，社会分工从物质到知识信息领域在不断细化，国际经济往来的频繁和互联网促使国际大市场正在逐步形成，如此等等催生了众多的法律法规出现。这些法律法规能否正确有效地实施，直接影响到经济社会的正常秩序和可持续发展，影响到民众的共同利益，也需要检察机关给予强有力的监督。这种监督可以通过启动违宪审查、违法纠察、提起民事公诉、督促民事诉讼、渎职侵权查办、启动市场禁入和市场退出机制等多种方式进行。检察机关的法律监督应当从刑事追诉、诉讼监督向社会更广阔的领域延伸，真正发挥检察机关法律监督的应有作用。
第三，对于侵害国家和社会公共利益的职务犯罪的查处，应当统一由检察机关负责，不能重国家而轻社会。对于国家、社会逐渐分离而形成的日益庞大的市民社会，检察机关的职务犯罪侦查权应当给予必要的覆盖。按照现行法律，检察机关除了对一般的刑事犯罪实施批捕、起诉和对诉讼进行监督以外，对职务犯罪的追查就仅限于国家机关或国家机关工作人员职务上的犯罪，或利用职务之便实施的贪污贿赂等犯罪。这意味着，检察机关对于职务犯罪的追查范围是很小的，仅限于国家机关和国家机关工作人员，而将社会中大量的企业、事业单位和团体、组织中的职务犯罪排除于检察机关立案侦查的案件范围之外。由此带来了一些突出的问题：一是由于检察机关立案侦查的职务犯罪主体范围太窄，而不得不多次通过立法解释或司法解释将其扩大，引起法律规范之间的不协调，不能保持法律应有的张力。二是一些职务犯罪的主体身份难于界定，导致司法管辖不明。如关于村委会的职务犯罪该如何认定，长期处于不明确的状态，严重影响了司法追查的力度，引起了群众的极大不满。三是检察机关和公安机关工作量失衡。社会转型期普通刑事犯罪高发，社会治安形势严峻，公安机关尽管多次扩编增员，在许多地方仍然无法维持令民众满意的治安秩序，比之改革开放前，民众的安全感普遍下降。在此情况下，公安机关还要承担对日益增多的公司企业、社团等组织内部职务犯罪的立案侦查，实在是勉为其难，而这部分职责，在新《刑法》、《刑事诉讼法》实施以前原本是由检察机关行使的。与改革开放前的职责范围相比，公安机关的工作负担明显加重，不利于其集中精力打击社会黑恶势力和严重的刑事犯罪，不利于治安秩序的长久稳定。四是《刑法》在职务犯罪罪名和刑罚的设定上，重对侵害国家利益职务犯罪的打击而轻对社会公共利益犯罪的惩处。如《刑法》第385条规定的国家工作人员受贿罪和第163条规定的商业受贿罪，差别主要在于犯罪的主体不同，侵害的利益属性不同，因而刑罚就有很大的差异，前者按贪污罪量刑处罚，最高可判死刑，后者最多判五年以上有期徒刑。将国家利益和社会利益的保护区别对待，是不符合国家社会化发展的历史规律的。
第四，检察机关应当以维护宪法、法律为己任，以维护公共利益为目标，在国家与社会之间保持中立和平衡。在政治国家与市民社会二元并立的社会环境中，国家与社会的冲突有时是难以避免的，最突出的表现可能是：其一，国家机关或国家机关工作人员滥用公权力侵害社会成员的合法权益。如滥收费、滥罚款，滥抓、滥捕、不公正审判，吃、拿、卡、要，获取不正当利益等。其二，国家机关或国家机关工作人员不认真履行职责，发生重大失误，或者消极懈怠，渎职失职，导致社会成员权益受损或机会丧失。其三，社会成员不正当冲击国家机关或国家机关工作人员。如围攻党政机关、袭击警察、无理由的反复上访、哄闹法庭、缠讼，等等。面对可能出现的问题，检察机关必须以法律监督者中立和公正的态度，依法履行职责，不能有意偏袒或歧视任何一方。特别是对于国家机关工作人员渎职、侵权涉嫌犯罪的，必须认真查处，严厉追究，防止官官相护、不管不问的错误倾向，维护法律的尊严和国家机关应有的权威。
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本文责任编辑：唐 力