摘要：在政府与公民关系的历史演变中，农业社会表现为主客体的单向统御关系，工业社会则彰显效率至上的管理主义。世纪之交，经西方新公共行政三大运动的反思，政府与公民关系呈价值主客体双向互动态势。展望后工业社会的到来，“主体间性”将成为重塑政府与公民价值双向互动关系的必然诉求。
关键词：政府；公民；主体；客体；主体间性
人类历史长河中官、民关系源远流长。随着原始社会末期阶层的分化，社会出现统治阶层与被统治阶层，权力异化现象日益生成，官民关系的博弈由此拉开序幕。历经农业社会、工业社会的数千年演变，二者关系呈对峙、紧张、冲突及缓和、化解态势。世纪之交，后工业社会给我们展现了一幅全新的治理愿景——服务行政。治理理念的转变使官民关系的信任、互动、和谐由可能走向了现实。本文试图从统治、管理及价值三维角度来梳理、分析统治行政下的政府与公民单向统御关系、管理行政下效率导向的政府与公民关系，同时以“主体间性”的理论视角，来构建政府与公民双向互动的新型关系，并探寻实现这一关系的“组织化”路径。
一、统治主体与客体：政府与公民的单向统御关系
在人类社会远古而又漫长的历史时期，皇帝(或君主)是上帝(或神)的代言人，集立法、行政及司法三权于一身，拥有对其臣民的绝对占有权、支配权，正如《诗经·小雅》所言：“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。从政府管理的主体与客体角度来看，君主及其官僚机构组成的“政府”是行政主体，平民百姓组成的“社会”是行政客体，这种主体与客体、“官”与“民”的关系是至上至尊的君主与至下至贱的百姓之间的命令与服从的关系，是“牧民”、“驱民”、“制民”的“驱赶式”、“牧羊式”的统御关系，其两者的法律地位是严重不对等的。虽然，在人类历史的农业社会中，也有“民惟邦本”、“爱民”、“善民”之类的主张，但其终极目的是君之社稷，而非民之幸福。可见，在政治行政领域合一的统治行政时期，为了维护既定的社会秩序，在官与民所形成的行政实践关系中，“官”是治者、“民”是被治者，其实质是行政主体与行政客体之间由上而下、垂直统御的行政实践关系。这种单向度的官民关系的生成必然有其赖以生长的经济根基、政治架构和行政文化的土壤。
1、小农经济：政府与公民单向关系的经济根基
马克思对小农经济的社会形态作过诸多的描述：“人的依赖关系(起初完全是自然发生的)，是最初的社会形态，在这种形态下，人的生产能力只是在狭窄的范围内和孤立的地点上发展着”。“小农人数众多，他们生活条件相同，但是彼此问并没有发生多种多样的关系。他们的生产方式不是使他们相互交往，而是使他们互相隔离……一小块土地，一个农民和一个家庭；旁边是另一小块土地，另一个农民和另一个家庭，一批这样的单位就形成一个村子，一批这样的村子就形成一个省”。从马克思对传统农业社会的小农经济的典型形态描述来看，小农经济是当时社会的基本经济形态，它分散于地域辽阔的农业村落，以家庭为单位，自给自足，较为独立和封闭，“互相隔离”、“碎片化”、“原子化”的生活状态是其真实写照。这种小农经济的经济根基必然产生由“家”而“国”的治理模式，“国”与“家”彼此沟通，君权与父权互为表里的“家一国同构”又为“官本民末”的行政文化和高度集权的政治架构提供了繁育土壤。因而，在小农经济的生产方式下，“官”至上至尊，“民”至下至贱，“官”是主而“民”是从，因此，一种统御型的官民关系得以萌芽、发展并延续数千年，至今还难以完全彻底肃清其影响。
2、中央集权：政府与公民主从关系的政治架构
在“碎片化”的自然经济根基之上，是叠床架屋式的行政官僚机构，权力的分布形成金字塔结构，皇权居于金字塔的顶端，拥有对土地、财富的独占权，拥有对子民的操纵权，并通过“仁、义、礼、智、信”等意识形态的教化和渗透，使君权主义管理原则制度化，达成绝对的中央集权模式。张康之教授把这种农业社会时期的行政类型、社会治理模式及制度文明描述为统治行政、统治型治理及权治，精辟地阐述了封建统治的中央集权的实质就是为君主专制服务的一以贯之的制度化精神。
在中央集权的治理模式下，官民关系出现了严重的错位与缺失。其表现为：一是官民主从关系错位，行政机构成了“官衙门”，是“管人”的，“民”从属于“官”，是其附属物，处于从属的地位。至今这一观念还在影响着某些行政人员，重管理、轻服务是主从型的政府与公民关系的现代版演变。二是“权”、“法”关系错位，对权力至上的崇拜，必然导致人治而非法治。中央集权的政治架构的实质是维护君主权威的至高无上性，其逻辑结果是人治，所谓为政不在制而在人。以皇权为尖顶的金字塔形官僚体系按权力大小和官位高低来分割社会资源，皇权从而处于政治权力的中心地位，百姓被安排在政治生活的边缘地带，“主从型”政府与公民关系由此形成。
3、官主民从：支持政府与公民关系的行政文化
行政文化是“特定国家行政人员的意识建构、思考方式、价值观、态度以及一般人对行政的整体价值意识”。按马克思的历史唯物观点，物质资料的生产方式决定社会的意识形态。我国两千多年传统行政文化的形成、发展、衰微、转型的历史过程，正是在相互隔离、碎片化、自给自足的自然经济的社会基础上演化和传承的。传统的以血缘为纽带的家长本位、权力崇拜的行政文化，出于维护封建君主专制及其官僚行政体制合法性的需要，经历代统治阶级御用文人理论上的损益和补充，并辅之以高强度、长时间的宣传和灌输，已经内化为官员以及广大民众的一种稳定、持久、牢固的心理状态。
因此，在统治行政时期，“民”与“官”的主从错位、臣民意识彰显，行政人员形成了对上为奴对下为主“主奴双涵”的依附型人格。时至今日，这种“统御型”的官民倒置观念仍在中国行政活动中产生影响，如某些行政单位“门难进，脸难看，事难办”的作风就是生动写照。这种缺失公民本位的行政文化，与政府的服务意识冲突，阻滞政府职能转变理念的深入，最终使服务行政理念的树立与实践困难重重。尽管传统行政文化中不乏“民惟邦本，本固邦宁”的“安民、通民、教民、养民”的重民思想，但其重民是在尊君的前提下的重民，重民的目的也在于维护“家天下”的政权，在于“得民心者得天下”。由此可见“官主民从”文化观念下的官民之间统御关系的本质。
二、管理主体与客体：效率导向的政府与公民关系
当人类历史迈进工业社会时期，统治行政逐渐让步于管理行政。为维护法定的社会秩序，缓和及化解政府与公民关系的冲突及矛盾，管理型政府的行政行为以价值中立为原则，高举管理的科学化、效率化旗帜，奉行以官僚制为基础、效率至上为导向的管理主义。然而，在管理行政时期，政府与公
民的关系仍然是单向度的。因为，管理型政府是“政府本位”的政府，是以自身为中心的权力体制和运行机制，即它也是“权力本位”的政府，是以官僚制组织结构为特征的集权形式，权力自下而上地被集中起来，上层发号施令，下级执行。可见，政府是管理主体，公民是管理客体，二者的管理者与被管理者身份关系仍是单向的。在效率至上的管理主义的发展演进中，交织着公平民主理念的宪政主义的反思，特别是新公共行政三大运动颠覆了管理主义导向的政府与公民关系的单向维度，开启了行政价值主客体间的双向互动关系的探索之旅。世纪之交，政府与公民关系面临转型困境带来的诸多挑战。
1、效率至上：管理主客体单向纬度的延伸
1887年，美国学者威尔逊发表的《行政学研究》，奠定了公共行政领域的管理主义取向。自此，管理主义一直主导着西方公共行政的理论建构和实践诉求。管理主义历经3个阶段：第一，威尔逊的“政治—行政”二分法、韦伯的官僚制、泰勒的科学管理理论标志着传统管理主义的形成；第二，西蒙运用逻辑实证主义方法，提出了完整的行政决策理论，用“事实—价值”二分法替代了传统的“政治—行政”二分法，构筑了行为主义管理时期；第三，戴维·奥斯本是新公共管理的创导者、探索者，在继承传统管理主义基本观点的前提下，提出了顾客导向的理念，形成了管理主义的第三阶段。
纵观管理主义形成、发展和嬗变的3个历史阶段，其追求的核心目标分别是“3E”即效率、经济、效能的导向性，这突出地体现了一以贯之的效率至上的行政目标与追求。这一时期的政府与公民关系遵循着严格的管理主义导向，它具体体现在对组织的认知上，不论是由“理想官僚制”到“决策系统”，还是到“企业家政府”，都贯穿着理性一科学主义的思维进路。因此，政府与公民的关系就具有其自身的特点。一方面，在对政府组织角色的定位上，不论是“划桨”还是“掌舵”的定位，都在表达政府作为“管理主体”的思维倾向；另一方面，在对公民的认识上，公民是“被管理者”、“理性经济人”，蕴含着对公民作为工具理性的管理客体定位。总的来说，工业社会的管理行政体现的是管理主义导向的“主一客二分”的思维模式，强调政府组织及其行政人员的“主体性”地位，坚信主体相对于客体的优先性和至上性。这一思维方式与西方近代用理性解释、衡量一切的工具理性世界观和思维方法是相吻合的，而在实践中它容易导致“单一中心论”或“自我中心论”，其现实指向则是强调政府作为单一社会管理主体的思维。因此，政府与公民的关系的定位，只能在管理主体与管理客体的思维框架下进行调整与嬗变，无法摆脱主客体单向度的片面的思维路径。
2、公民导向：宪政主义对单向纬度的反思
宪政主义是对处于主流地位的管理主义的回应，从批判、反思的角度与管理主义交织在一起。它同样历经了3个阶段：第一，沃尔多的民主导向的传统宪政主义时期；第二，弗里德里克森为代表的体现社会公平的新公共行政；第三，罗伯特·登哈特等人倡导的公民权利及公共利益的新公共服务。其特点是：①对政府角色定位，主张是“划桨”及“服务”；②对公民的认识，实现了由“被管理者”到“被服务者”的观念转变。其中，新公共服务作为宪政主义的最新理论成果，为反思管理主客体单向度的政府与公民关系提供了全新的视野。
新公共服务理论，一方面认为政府的职能是服务而非掌舵、服务的对象是公民而非顾客，体现了政府不应作为公共部门的代言人，而应代表公民，扮演“主权者”的代理人这一新角色的要求；另一方面又重视人而非效率，强调公正、社会平等及回应性，认为公共利益是目标而非副产品，彰显了对价值理性的追求，同时表达了公共行政“公共性”意蕴。因此，新公共服务对政府和公民角色的重塑，为探索政府与公民之间良好合作关系提供了反思的路径。具体地说，一方面，从政府管理的角度看，行政主体与行政客体之间形成的是实践关系，即政府为管理主体、公民为管理客体，二者之间是单向度的；另一方面，从政府价值的角度看，公民主体与政府客体之间形成的是一种价值关系，这其中，公民成为行政价值主体而政府则成为行政价值客体。这样，政府既是行政实践关系的主体又是行政价值关系的客体，而公民既是行政实践关系的客体，同时也是行政价值关系的主体。因而，新公共服务理论使政府与公民的关系由单向维度到双向互动成为可能。
3、世纪之交：中国政府与公民关系面临的挑战
世纪之交，在顺应社会转型、与世界接轨的双重压力之下，中国政府与公民的关系面临着传统与现代、东方与西方的摩擦与冲突，主要表现为行政价值主体的主体地位丧失。“政府出于社会的价值需要而产生，而政府产生以后，在政府与社会的实践中，政府却一跃而成为行政实践主体，这就造成了作为行政价值主体的社会却丧失了实践主体的地位，而处在行政客体的地位”。究其原因，从政府的层面来看，一是缺失服务理念，政府难以放弃既得利益，无法肃清传统官本位行政文化影响，加之效率至上的管理主义日益盛行，以公民为本的服务理念难以树立；二是法律与制度不健全，公共权力的运行缺乏限制，从而权力寻租，腐败丛生，公民的权利难以保障；三是公民社会发育不完善，公民社会缺乏组织，呈“碎片化”状态，从而无法与政府博弈抗衡，阻滞了利益表达渠道的畅通。从公民的层面来看，一是公民的整体文化素质不高，缺乏现代的市民文化和人文精神，公民作为价值主体的地位没有制度化的措施加以保障，地位难以确立；二是主体意识不强、参与理念缺失，利益表达机制不畅通。
三、价值主体与客体：政府与公民的双向互动关系
“一般来说，主体与客体之间所形成的实践关系与价值关系是基本重合的，因为价值关系是以实践作为基础的。也就是说，实践关系中的主体往往也是价值关系的主体，实践关系中的客体也是价值的客体。但是，这一情况在行政实践关系与价值关系中变得异常复杂。”作为行政价值客体的政府，本应是行政实践关系的主权者(公民)的代理人，往往处在主动的主体地位，成了实际上的“主权者”，造成作为行政价值主体的公民却丧失了实践主体的地位。政府与公民的行政实践主客体与行政价值主客体的关系因此出现错位，因而，建构政府与公民实践主客体与价值主客体双向互动的关系，需要以新的视角来加以审视，而新的理论视角可以为这一问题的深入思考带来契机。
本文这一部分拟引入“主体问性”的关系理念，同时提出实现这一双向互动关系的“组织化”路径以及博弈策略选择中的对等性问题等。
1、主体间性：政府与公民关系的新视域
从发展进程来看，人的世界观经历了3个历史发展阶段：一是古代的物我不分时期，属于主客不分的本体论哲学。二是近代的主体性凸现时期，由贬低上帝、高扬理性来彰显人的主体性地位，演变到今
日的膨胀了的理性万能与唯我独尊现象。“主一客二分”的认识论思维导致了人与自然、人与人失谐。三是主体间性之展现时期，这一主体间性的哲学世界观的出现，是适应全球化、网络化及扁平化境遇下工业社会向后工业社会过渡的历史发展的需要。
法国哲学家萨特认为主体间性就是指“作为自为存在的人与另一作为自为存在的人的相互联系与和平共存……主体间性不仅是个人的，因而人在我思中不仅发现了自己，也发现了他人，他人和我自己的自我一样真实，而且我自己的自我也是他人所认为的那个自我，因而要了解自我就要与别人接触，通过他人来了解自己的自我，通过我影响他人来了解我自己，因而把这种人与人相联系的关系称为主体间性的世界”。在这一理念下，处于交往关系中的人都是主体，而没有了客体；主体之间不再是相互对立的“我－它”关系，而是相辅相成的“我－你”关系。
在政府与公民关系的理论建构中引入“主体间性”的交往视域，有益于我们冲出主客体二元对立的藩篱，克服“主一客二分”管理主义的思维局限。这种新型关系具有以下特性：①交互联系性，即政府与公民既是社会生活中的交往主体，也是社会生活中的治理主体，两者之间的关系模式应是：主体—主体或主体—中介—主体的交往模式；②独立平等性，主体间性的核心是主体间对话和话语的独立性与平等性。政府与公民作为社会交往与治理的主体，两者关系的建构只有在相互承认其组织模式、目标设计以及相应的权利与义务的基础上，即在不放弃“自我”的前提下才能进行平等交流与对话；③可沟通理解性。政府与公民作为主体存在，通过共同分享组织经验与信息，使得相互间的理解与沟通成为可能。以此视之，公共行政中主体间性理论的建构，可以消解行政实践主客体与行政价值主客体的错位与悖论，新公共服务的价值反思方能显示其效应。
2、组织化：公民与政府关系的博弈路径
主体间性的政府与公民关系的模型表明，政府与公民关系是独立平等的，其核心是主体间对话和话语的独立性与平等性，这就必然要求公民社会与公民个体能建构与政府进行博弈对话的平台与渠道。然而，政府是高度组织化的机构，而公民社会则具有分散性的特点，两者的博弈地位本来具有天然的不平等性与不对等性。如何解决这一问题，也就是说，如何解决政府组织与公民个体之间博弈的对等性与均衡性，以寻求双方在博弈策略选择上的平等地位，这是政府与公民关系中一个重要的理论问题，也是一个重要的实践问题。
对此，刘祖云和曲福田在论述我国农民权力保障的社会机制时，提出了“组织化生存”的命题，并从人的社会化过程、社会秩序的生成及人的本质属性等方面，来论述组织化是现代人基本的生存方式与手段。学者辛本禄也认为，“组织人”已成为对现代人生存方式的一种新的诠释。因为，在现代社会中，人从出生到死亡，从生活到工作，组织已成为一种重要的社会基础嵌入人类的生存活动中。“组织人依赖组织，同时，通过组织实践超越组织和自身”。可见，公民社会只有走“组织化”之路，才有可能实现公民与政府在利益博弈以及策略选择中的对等性与平衡性，也就是说，公民与政府间的“主体间性”才是可能的。基于此，政府才有可能成为引导型、竞争型、有责任感、有预见的、分权的政府。
在现实中，由于公民的经济地位及转型期政治体制架构的不完善等因素的影响，我国公民社会从性质上看仍然处于“分散性”与“碎片化”的状态，政府与公民双方博弈地位呈现的是“组织一个人”的博弈态势。因此，笔者认为，要实现政府与公民博弈关系的对等性，只有加强公民的组织化建设，改变公民与政府的政治博弈中的弱势地位，从而形成“组织一组织”的基本对等的博弈格局。只有这样，政府制度供给与公民利益表达的均衡才体现出主体间性的“可沟通理解性”，政府与公民关系的平等、合作、相互监督、相互推动的双向互动关系才有望形成。笔者认为，这也是中国政府与公民关系发展的必由之路。