【摘要】在公共领域,政府必须做的事情应责无旁贷,可以不做的事情应尽可能让市场和社会去做。完善准公共服务管理体制不仅对于完善出租车市场秩序、促进社会稳定有序具有重要的现实意义,同时,它对于加速政府自身改革和创新,加速市场经济体制建设也具有重要的示范作用。
【关键词】准公共服务 内涵 体制 示范
在公共领域的探索需要尽早明了一个原则:政府必须做的事情应责无旁贷,可以不做的事情尽可能让市场和社会去做,尽量避免出现大政府现象,尤其是财政支出巨大的政府。
准公共服务:老问题、新解释
进入新世纪尤其是近年来,各地出租车管理出现了一系列问题,引起了全社会关注。财政分权体制下,各地采取了不同的管制和经营模式,尤其是一些财政能力薄弱的地区,把出售出租车经营权作为地方财政收入的一部分,导致各地发展模式上的巨大差异。经营权出售的另一个结果是经营权私下转让不断抬高出租车牌照价格,并使之居高不下,在出租司机劳动力市场供大于求、私家车快速发展和黑车涌现条件下,出租汽车司机的利润空间越来越小,社会矛盾越来越突出。
无论是理论界还是政策制定部门,对出租车的市场地位还没有形成明确和一致的认识,对政府管理或治理模式也存在一定盲区,导致对出租车定位一直争论不休。笔者认为,出租车行业的问题从深层次折射出我国公共服务体系建设、政府职能转变和市场体制完善进入到了一个新的阶段。
准公共服务的内涵
准公共服务的基本特点。出租车接近于私人物品,与公共交通有一定区别,但又不是纯粹的私人物品。理论实践都表明,在出租车上安装计时收费系统可以使停车收费成为可能,但鉴于城市空间尤其是街道容量有限,出租车又不是纯粹的可收费物品,也不是纯粹的私人物品。出租车市场是一个准市场机制,因为出租车在大部分国家是实行总量控制的,消费价格也受到严格管制。以市场的自愿交易和自发秩序为核心的市场机制在出租车管理领域会出现失灵。
准公共服务是与基本公共服务相比较而言的。纯公共服务的两大基本特征是非竞争性、非排他性,而准公共服务在这两个特征上表现得均不充分。出租车的公共特性首先表现在经营权的公共性,政府通过非市场化的特许经营方式把经营权无偿让渡给经营者;政府无偿让渡的目的是为了保证城市居民的公共利益:出行便利和城市交通的良好秩序。同时,出租车行业又具有私人部门特征,首先,其中的行动主体,乘客、司机和出租车公司都各具自己独立的意志,以自身的利益最大化为目标,但由于交易过程中的自主权的占有、使用、收益和处分都有一定的限制,又不具备完全的私人性;一般说来,出租车价格是法定的,乘客和司机之间没有讨价还价、相互协商、相互协调,进而达成交易的可能,行动主体的平等性也是不完整的;在出租车领域,公司之间、司机之间只能在质量上开展竞争,无法在价格上竞争。
出租汽车行业的外部性非常明显:城市道路资源有限、乘客需要安全、汽车尾气排放影响环境等问题。受私人汽车、游客数量、居民收入和阶层、特殊群体(如残疾人)、发展阶段等特定因素的限制,出租车在城市运行如果过多,就会影响其他交通工具的使用,甚至会产生拥挤。在这个意义上,出租车的非排他性是不充分的。笔者认为,对出租车的定位应介于大型公共交通和私人交通工具之间,是更为下游的公共物品,也就是说,政府把出租车经营垄断性特权给予企业或个人,让它们在一定范围和一定条件下为城市居民提供服务。这些条件包括质量控制、价格控制、强制标准、总量控制、经济合同法和劳动合同法的实施等。也正是在这个意义上,出租车行业本身具有公共性的一些特质是指出租车行业有自己的特点,出租车的数量和多寡关系到城市交通是否畅通、市容市貌是否雅观、居民出行是否便利和安全、外来旅游乘者是否便利、各个社会阶层是否满意、出租车司机收入是否得到保障等等。
准公共服务管理的制度安排。在准公共服务领域,为了取得更为经济的资源配置效率和效果,政府必须干预。从各国的经验来看,政府对出租车领域的干预,确实矫正了这个领域的市场失灵问题,当然,各国的制度环境不一样,政府调节的效果也不一样。对许多公共物品来说,政府基本上是安排者或提供者。在这种制度框架内,政府如何安排服务的生产是界定政府角色的核心。在出租车制度安排中,必须妥善处理政府、企业和出租车司机之间的关系。就政府而言,要关注交通秩序(车辆多少、道路是否拥挤、路况等)、社会秩序(出租车司机的情绪、生活状况、居民的满意程度)、居民和游客出行便利性,特别是效率、服务质量和居民的满意度。就出租汽车企业而言,更关注经营利润、企业形象、长远发展。就居民和游客而言,更关注出行的便利性、价格的合理性、司机的服务质量。就司机来说,则关心收入的稳定性、社会保障和福利的持續性、工作环境的安全等等。
可以将我国出租车行业今后的制度安排确定为服务特许经营。政府公共出租车服务特许经营是政府通过合同契约形式(竞标)委托出租车公司向市民、旅行者等公众提供个性化的公共交通服务。政府和公众共同对出租车公司提供的服务进行评价和监督。政府在出租车领域的作用可以界定如下:一是资源配置,通过支持和发展出租车行业,并根据各地具体的经济社会发展实施总量控制,解决市场扭曲问题,促进全社会经济福利最大化,在这个意义上,政府对出租车市场的适度干预有利于避免垄断和市场失灵。二是收入分配作用。通过竞标和执行竞标标准,确保政府税收和对企业的管理,通过劳动合同法,确保劳动权益和社会保障政策得到执行。三是管理作用。政府通过订立合同、确定价格等确保竞标内容得到实行,保护消费者的利益,提高城市管理水平。
政府干预的方式很多,包括税收、对私人消费和投资的补贴、在公共领域直接供给服务和物品、强制和禁止等等。根据实地研究和对国际经验的分析,笔者认为,在出租车行业,政府可以把出租车行业当作准公共物品,实行特许经营。就特许经营来说,又可以分为排他性的和非排他性的两类,它们的区别在于非排他性的特许经营的制度安排者是政府和消费者。在特许经营这种制度安排中,政府授权某一组织直接向消费者出售某一服务或产品。特许经营包括场域特许使用和租赁。前者主要是指政府将一些特定公共领域安排给私人机构运营,后者主要是私人企业租用政府的有形资产。
理顺有形之手与市场之间的边界,避免有形之手在出租车服务市场的缺位、越位与不到位,是实现效率与公平兼顾的基础。这需要政府改革出租车服务体系:对特殊人群通过财政补贴进行合理引导;监管出租车服务市场的价格,管制特许经营门槛,推动出租车服务体系的社会化投资、市场化运作。
从基本公共服务到准公共服务:新挑战、新任务
当前在出租车问题上争论的实质是:在出租车发展和管理中如何确定政府的责任和市场的作用,以及在政府把经营权通过招标方式让渡给企业后,企业与司机之间如何进行权、责、利的安排。这实际上是中国改革过程中基本问题和方向性问题在出租车行业的具体反映。企业改革不彻底与政府职能转变不到位,造成了出租车行业目前面临的境遇。这些问题既有明显的阶段性特征,也有明显的地区性特征。
完善准公共服务管理体制是加强我国公共服务体系建设的迫切需要。当前我国经济社会发展、政府自身改革和创新正处在一个关键时期。党的十六届五中全会、《“十一五”时期国民经济社会发展规划纲要》、党的十六届六中全会和党的十七大提出并反复强调的实现基本公共服务均等化战略思想深入人心,与之相关联的各项战略措施不断得到贯彻落实。2009年3月《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和2009年9月《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的颁布是我国基本公共服务迈向新阶段的重要标志。当前,基本公共服务作为纯公共物品是政府应当承担的责任已经成为社会共识。各地在推进基本公共服务均等化进程中采取了积极有效的措施,取得了令人振奋的成效,得到了人民群众的赞扬和拥护。当前和今后一个时期,政府在基本公共服务建设取得显著成效基础上,应不失时机推动其他公共服务,包括准公共服务领域的改革和创新。与基本公共服务不同,准公共服务或准公共物品介于纯公共服务和私人物品之间,介于政府公共服务和市场服务之间,是一个混合领域。它既以商业交易为中心,同时又必须兼顾经济和社会因素,其界限、性质、模式等直接影响政府职能的发挥,也影响市场体制的建设和完善。准公共服务在我国是一个庞大领域,涉及公共交通、高等教育、医疗卫生、水电道路等等。这些领域目前也是我国改革和发展面临挑战最多、最为艰难的领域。人们关注议论最多、最不满意的收入分配体制问题也多发生在这个领域。
出租车定位决定政府职责是否明确、市场边界是否清晰。进而决定这个领域的政府职能是否可以得到强化、市场作用是否能够充分发挥。定位不明晰会导致政府职责弱化、市场机制失灵。出租车行业具有准公共服务性质,其行业的特点要求各级政府选择更为有效的公共服务制度安排。制度安排的效用递减和行政体制自身的弱势,使得如果政府亲自安排出租车服务供给,会使这个行业无法经济、有效地提供服务,而且,会造成财政赤字负担过重,也不能迅速回应公众多元化需求。
如果说基本公共服务供给体制的建立考验政府财政支出能力和支出结构协调能力的话,准公共服务供给体制的建立和完善将考验政府的管制能力,也考验政府如何与市场划界并不断培育市场的能力。进一步说,完善准公共服务供给体系,是对政府职能转变的又一考验,也是完善社会主义市场体制的更加基础性工作。
完善准公共服务管理体制是加快政府职能转变的内在要求。改革开放30多年来,我国经济领域的改革与发展取得了举世瞩目的成就,但是在关键领域和重点环节上的改革还有待于进一步加强。完善经营权和改革收入分配体制已经成为当前和今后一个时期我国体制改革的核心。如何进一步推进政府职能转变,加强政府自身改革与创新,并在此基础上完善市场体制,为经济社会发展注入强大活力和动力,是“十二五”时期经济社会发展的关键问题。笔者认为,在“十一五”时期推进基本公共服务均等化基础上,因势利导,加强和完善准公共服务领域的改革是实现政府自身改革和创新、完善市场体制的重要途径。无论从历史还是从国际经验看,积极推进准公共服务领域的改革和创新,对于推进“十二五”时期经济社会发展,完善市场体制,推进政府自身改革和创新都具有十分重要的意义。要把完善和创新准公共服务作为新时期改革和创新的着力点。通过这个着力点,进一步转变政府职能。
出租车行业所具有的特点、城市化自身的要求、居民出行的便利性、旅行者的便利性、出租车司机的工作和生活需求等等,要求政府利用自己的管制优势,同时根据市场配置资源优势,结合现代信息技术有效地设计这个行业的供给体制,既满足现代城市发展的要求,又满足居民和出行者的需要,也能兼顾出租车司机的利益,提高整个行业的发展水平。当前中国正处在经济转轨和社会转型阶段,完全竞争的市场机制还没有形成,政府在经济领域中发挥着十分重要的作用,也承担着一些不应该承担的工作,市场也不能完全弥补生产者和消费者的私人成本和社会成本,难以完全发挥配置资源的作用。在这样的情况下,政府干预一些经济领域和公共领域也是必要的。政府干预的目的在于弥补市场的失灵。一般说来,地方的服务市场是不完善、缺乏竞争的。地方准市场的成功取决于中央政府政策和对市场的管制水平。
任何一种制度要发挥作用,必须具备发挥作用的制度环境。一些地区出租车若干年前学习国(境)外经验,把出租车牌照私人化,既反映了当时整个国家在迈向市场经济体制过程中探索和認识的艰难性,也反映了相当长一个时期我国对国(境)内外经验的心态。时过境迁,面对新的发展形势,重新回顾历史,探索适合中国国情的制度需要更加谨慎。一些地区出租车行业发展的经验和教训说明,将国(境)外的经验和做法置于具体的地区发展中,其作用发挥的逻辑条件已经发生了变化。不考虑这些变化,会带来出乎预期的结果。中国出租车行业发展已经踏上必须自我创新的道路,除此之外,别无选择。现在看来,把中国现阶段归结为处于“经济转轨和社会转型”这样一个历史阶段的说法过于简单。过去的改革中,在一些领域的改革和转变有些是转过了头的,现在需要再向回转,出租车经营权私有化就是一例。这些因素的出现增加了发展和改革的难度,也赋予了改革新的内容。这都要求我们重新研究和认识当前面临的改革形势和任务。
完善准公共服务管理体制是完善社会管理体制机制的重要内容。我国的出租汽车行业不仅仅是经济管理,也是社会管理的重要内容。全社会密切关注出租车行业是因为它具有公共服务职能。2008年以来,我国出租车行业罢工、停运事件时有发生,究其原因主要有:出租车经营权的个别环节不完善导致出租车公司与司机之间利益关系紧张,非法运营挤压了合法经营的利润空间、燃油补贴不到位,不合理,公司之间争夺生意,罚款多等等。利益关系和收入分配不合理是所有问题的核心,也是出租车司机停运、罢运的源头。从调研的情况看,出租车司机的收入分配问题主要表现在收入水平的合理性和实现“体面劳动”、有尊严生活上。大部分出租车司机认为他们的付出和收入之间不成比例,付出多、收入少、劳动强度大,自称是“弱势群体”。主管部门和企业则认为司机的收入在城市的平均工资中,尤其是与企业中打工者相比还是较高的。问题就出在各自的参照系不一样。当前出租车行业利益关系的冲突是整个国家收入分配制度亟需完善的具体体现。要真正实现这个产业的健康持续发展,必须从源头上解决问题。此外,一些地区和城市,出租车司机中的大多数或绝大多数是外来人口,其社会保障、社会救助、社会福利、住房等存在一系列需要从社会管理上加以解决的问题。
完善准公共服务管理体制不仅对于完善出租车市场秩序、促进社会稳定有序具有重要的现实意义,同时,它对于加速政府自身改革和创新,加速市场经济体制建设也具有重要的示范作用。(作者为国家行政学院决策咨询部副主任、教授)