[摘 要]“互联网+政务服务”的快速发展在推动政府治理现代化、政府职能转变等方面具有重要意义。各地进行了许多有益探索，取得了不少经验，也暴露出一些问题：保护公民隐私和信息安全措施有待加强，“互联网+政务服务”发展存在城乡、代际、地区三大鸿沟，存在“信息孤岛”和“信息烟囱”现象。为此，在推动政府数据共享的同时需加强个人信息保护，加强“互联网+政务服务”顶层设计，消除政务服务中的“信息孤岛”和“信息烟囱”，以推动“互联网+政务服务”在全国范围内全面发展。
[关键词]互联网+;政务服务;政府治理;现代化
一、“互联网+政务服务”的研究现状及政策背景
1.“互联网+政务服务”的研究现状
2012年， “互联网+”概念首次被提出①。2015年，《国务院关于积极推进“互联网+ ”行动的指导意见》明确了 “互联网+政务服务”的基本思路②。从那时起，学者们围绕“互联网+政务服务”从多方面展开研究，主要的研究角度有：
一是从总体上研究“互联网+政务服务”的内涵和意义。学者们认为正确地运用互联网可以提升政府工作的速度和效果，如刘祺认为，“‘互联网+政务’是一场全面的创新。”③李春根认为，“ ‘互联网+政务服务’有利于推动政府治理现代化的实现。”④
二是在研究“互联网+政务服务”发展存在问题的基础上提出相关的对策建议。如针对“互联网+政务服务”中政府信息公开和个人信息保护的关系，胡馨予认为政务信息公开过程中，只有当信息主体同意，或对数据进行清洗后，才能对社会开放。而对个人信息的公开必须坚持必要性原则、适当性原则、衡量性原则⑤。此外还有针对“互联网+政务服务”云平台的构建与服务策略的研究等⑥。
三是从各地的实际出发，探索研究“互联网+政务服务”的地方实践模式。如刘祺以广东省为例，研究
“互联网+政务”改革，并提出优化“互联网+政务”发展的策略，即秉持“互联网+”思维理念，全面统筹，分步实施，构建跨部门业务协同体系，优化政务服务流程，整合政务信息资源，统一技术与服务标准规范⑦;张丽丽以浙江为研究对象，从提供公共服务、推动供给侧改革、发展智慧经济、营造创业创新环境、与“互联网 +产业”互促互动等多角度，探讨了“互联网+政务服务”对推动政府治理现代化建设的作用意义⑧。
2.“互联网+政务服务”的政策背景
2015 年，《国务院关于积极推进“互联网+ ”行动的指导意见》首次把“互联网+”上升为国家级战略，明确了“互联网+政务服务”的基本思路⑨。
2016年，李克强总理在政府工作报告中提出，要大力推行“互联网+政务服务”，“简除烦苛，禁察非法”，
推动“互联网+”政府治理和政务服务模式的变革创
新⑩。2016年，国务院办公厅转发了《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》（以下简称
《方案》）。《方案》对发展“互联网+政务服务”的总体思路、基本原则、主要任务、实施步骤和时间节点都做了具体明确的阐述，并详尽地提出了一系列保障措施。《方案》是对《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》等文件的深化与应用。
2016年，《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（以下简称《意见》），明确了“互联网+政务服务”概念与意义。《意见》提出“互联网+政务服务”的“一个中心，三个支撑”的政策框架，即以
“优化政府服务”为中心，以“融合升级平台渠道”
“夯实支撑基础”“加强组织保障”为支撑。
2018年，国务院印发《关于进一步深化“互联网+
政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》，就加快推进“互联网+政务服务”“一网通办”和企业群众办事“只进一扇门”“最多跑一次”等作出部署。《方案》明确了加快推进“互联网+政务服务”的主要任务和工作措施。一是以整合促便捷，推进线上“一網通办”。二是以集成提效能，推进线下
“只进一扇门”。三是以创新促精简，让企业和群众
“最多跑一次”。
二、“互联网+政务服务”对于推动政府治理现代化的意义
1.“互联网+政务服务”是政府职能转变的重要突破
《意见》指出，“互联网+政务服务”在逻辑上区分为“一个中心，三个支撑”，其中优化政府服务是核心环节，也是发展目标。一是从技术层面来看，信息技术蓬勃发展为改革提供了技术支持。近年来，信息技术发展日新月异，应用日益广泛。“互联网 +政务服务”将政务服务与互联网这一载体有机融合，打造了智能化、一体化政务服务平台。二是从体制创新层面来看，
“互联网+政务服务”为全面深化改革打开了新的改革通道。“互联网 +政务服务”有助于推进部门协同，形成整体数字政府，为我国行政体制改革管理创新、服务创新开通了新的渠道。
2.“互联网+政务服务”是政府“放管服”改革的基本依托
2017年，李克强总理在政府工作报告中指出，本届政府将推进 “放管服”改革深化。“互联网+政务服务”利用信息技术，方便群众办事，是“放管服”改革的基本依托。 “互联网+政务服务”对深入推进 “放管服”改革有着深远影响。
第一，“互联网+政务服务”有助于整合政府部门之间、政府与社会之间的关系。打造全国性的“互联网+政务服务”平台，既有利于推动信息公开和数据共享，方便群众办事，也有利于创新市场监管，营造良好的营商环境。 “互联网+政务服务”平台的搭建不仅打破了传统部门间碎片化模式，推进部门协同，还可促进政府与社会之间的协调关系。
第二，“互联网+政务服务”改革大大提高了政府办事效率，更重要的是在改革过程中培养了开放平等的互联网思维，吸引更多的力量参与到改革过程中来。
3.“互联网+政务服务”是推动释放市场潜力和活力的新增长极
第一，“互联网+政务服务”有利于加快完善产权制度的创新发展。产权明晰的新型市场关系要求对政府、企业及个人的关系进行重新定位。“互联网+政务服务”通过推动政府职能转变，从而对政府的权力清单、责任清单、公共产品的供给进行更为清楚的界定，这有利于规范产权制度。
第二，“互联网+政务服务”有利于激发市场主体的创造活力。发展“互联网+政务服务”有利于强化地方政府职能转变，有利于减少行政微观干预，有利于市场主体经济意愿的自主实现，发挥其主动性、积极性和创造性。
4.“互联网+政务服务”是推动供给侧结构性改革的有力杠杆
供给侧改革虽是经济领域的变革，但也离不开政治层面改革的配合。信息化条件下“互联网+政务服务”在推动供给侧改革中大有可为。
首先，“互联网+政务服务”促进政府职能全面重新定位，有利于供给侧改革顺利推进。“互联网+政务服务”着重强调政府在经济活动中不仅是管理者，更是服务者，而公民也不仅是消费者、受益者，更是积极的参与者。
其次，“互联网+政务服务”推动政府治理规范化，确保供给侧改革合法合规。“互联网+政务服务”本质是利用互联网技术重构政务服务，通过梳理政府部门权责清单，提高效率，并形成法治政府。
三、我国“互联网+政务服务”发展现状
1.各地“互联网+政务服务”的实践
（1）“云上贵州”打破数据壁垒，实现共享共通。2014年，贵州 “云上贵州”平台，打破束缚，实现了政府数据共享。2014年5月1日，《贵州省信息基础设施条例》正式实施。2016年，贵州省第十二届人民代表大会常务委员会第十次会议表决通过了《贵州省大数据发展应用促进条例》，填补了大数据这个行业的空白，具有大数据产业纳入法制轨道的意义。
“云上贵州”的特点：①信息共享。贵州云平台建设之初，就摒弃了各地各部门自建平台的传统做法，目的就是通过建设全省统一平台，实现数据开放共享。从2015年开始，凡是省级财政新建的信息化系统必须基于同一个云平台进行开发，每个部门的信息化项目在立项之前，方案必须到贵州省大数据局做前置审批，不允许单独建服务器、交换器，要基于云的架构、项目，购买云服务来解决信息化建设的问题。②节约成本。贵州省在信息化建设的硬件投入上无法和北京、上海、广州相比，以往由各个部门信息中心单独建设平台，软硬件需求都非常高，需耗费大量财力精力，对建设运维人员素质要求也比较高。迁入统一的“云上贵州”平台后，信息资源的利用就弹性化了，不足的能够自动扩展，多余的可以释放，这样为财政节约了大量的资金。③安全保障。以往各地各部门自建平台，安全保障方面缺乏专业技术人员及科学的监管平台。现在的云平台由专业技术团队负责监控，配合贵州省公安厅网络安全保卫大队、网信办等相关部门，建立安全监管体系，保证平台顺利运行。
（2）广东“一门一网式”建设，切实发挥互联网集约高效服务功能。2016年，广东印发《关于在全省推广一门式一网式政府服务模式改革的实施方案》，在全省推广“一门一网式”改革。各级政府不仅设立线下办事大厅，还设立网上办事大厅，梳理目录，制定办事流程标准，创新“一门一网式”政府服务模式。
“一门一网式”政府服务遵循“用户至上”的理念设计。用户在线以个人的基本信息为依据，以生命周期为轴线，将与个人相关的各项政务服务、公共服务、社会专业服务有针对性地导入个人专属网页，使个人专属网页成为个人网络身份证。在市民专属网页丰富的模板、内容和模式中，强调通过个人自主定制、自主选择、自主设计、自主服务，不断提高个人专属网页的用户体验。“一门一网式”是“互联网+”时代政府对服务创新与治理创新的重新思考，对企业、个人、社会组织等设立“专属页”也是对互联网时代用户行为习惯与体验需求的深刻洞察。“一门一网式”政府服务利用大数据技术，可以创新治理，进行绩效评估，完善实施在线行政效能监察和问责机制，接受公众监督，从而保证权力公开透明。
（3）廈门以“互联网+政务服务”探索“五个一”建设项目审批改革。厦门作为“互联网+政务服务”改革的首批试点城市之一，在前期“多规合一”改革基础上，以对经济影响大、群众需求多、审批流程繁复的工程建设项目审批改革为突破口，打造出“一张蓝图”“一个
平台”“一个窗口”“一张表单”“一套机制”的“五
个一”工程建设项目审批管理体系（以下简称“五个一”体系），推动政府职能和管理模式转变。
形成 “一张蓝图”。厦门作为国家“多规合一”改革的试点城市，自2014年起通过制定厦门空间战略规划，构建城市空间规划体系，实施主体功能区规划，在全国较早形成“多规合一”的“一张蓝图”。为后续的“互联网+政务服务”改革提供了基本的信息支撑和数据基础。“一张蓝图”统一了生态控制线和城市开发边界及城市空间容量，划定了全市生态控制线范围981平方公里、城市开发边界640平方公里。“一张蓝图”为后期改革推进提供了统一的框架基础。
搭建“一个平台”。在“一张蓝图”基础上，厦门依托成熟的信息化技术，构建起“互联网+政务服务”数据协同管理的“一个平台”。平台接入了市、区级部门、指挥部共计235个部门，纳入了发改、规划、国土、环保、海洋、林业、水利、交通、教育、医疗卫生、农业等多部门15大专题54个子专题275个图层的空间规划数据及业务数据，实现规划信息、策划信息、审批节点信息、电子证照、监督信息数据共享。同时将工程建设项目审批管理平台和“多规合一”业务协同管理平台互联互通，在统一业务平台支持下，围绕“一张蓝图”开展协同工作，使工程建设项目审批管理从前期的策划生成、事中的过程审批到后期的项目监管全部在“一个平
台”内完成，实现了并联审批事项同时受理、各部门业务协同办理、申请人网上申报及项目审批全过程在线监管，构建起了“纵向到底、横向到边”全流程审批服务管理平台。
打造“一个窗口”。设立工程建设项目审批综合服务窗口，建立完善“前台受理、后台审核”机制，协调线上线下联动服务的步调，不断提升“综合窗口”收发件的业务处理水平，拓展“综合窗口”的服务范围，实现工程建设项目审批的“一个窗口”服务和管理。
受理“一张表单”。厦门在前期数据平台和窗口建设基础上积极推行“一张表”受理审批，实行“统一收件、同时受理、内部流转、并联审批、限时办结”的运行模式，大幅度减少申请材料。改革后，项目从立项到开工建设所需的申请材料由228项减少至85项。“一张表”审批制度自2015年运行以来，厦门全市已有3441件审批按“一张表”模式运行，有效地推动了全市投资项目早落地、早开工、早投产。
建立“一套机制”。厦门在改革过程中坚持制度创新与依法行政相结合，建立配套制度，衔接审批各阶段、各环节。对改革措施涉及突破相关法规规章、规范性文件的，按程序进行修改或取得授权，建立 “一套机制”。同时通过引导相关企业运用网络平台提供的网上备案、合同网签、节点网监、质量网评、信用公示等功能，切实规范审批中介服务，以最大限度地压缩权力寻租空间，打造风清气正的营商环境。
2.“互联网+政务服务”的发展趋势
从我国“互联网+政务服务”的政策制定和执行情况以及各地“互联网+政务服务”的实践可以发现，我国
“互联网+政务服务”发展呈现出以下趋势：
第一，政府和互联网企业的合作越来越密切。当前“互联网+政务服务”的发展中政府与互联网企业的合作，从单纯借助IT企业的技术力量，搭建电子政务运作平台，发展到与互联网企业进行更多的深度合作。例如，联合开发运营政务服务方面的App，从而借助移动互联网平台，优化政务效率，为社会提供更多增值服务。同时，基于移动互联网、大数据、云计算等发展起来的新兴智慧产业也必然与政务活动有更多的连接和交融，从而增强政府服务能力，实现治理模式的优化创新。
第二，提质增效成为政府治理的新常态。“互联
网+政务服务”不是简单地进行电子政务基础设施建设，而是真正让智慧化的政务服务和治理模式发挥出应有的功效，提升政府在公共服务方面的供给质量。因此，
“互联网+政务服务”的政府治理更为注重质的层面，摒弃由于跟风建设而出现大量的僵尸网站，转而切实提升治理与服务能力，真正让电子政务惠及于民。
第三，融入更多的互联网思维和精神。以往的电子政务模式虽然也利用了互联网技术，但只是将互联网视为一个单纯的技术工具和服务渠道，传统滞后的治理模式和服务思维并没有出现根本性的转变，“互联网+政务服务”则是对以往治理思维和模式的变革重构，也是政府对电子政务认识上的深化。“互联网+政务服务”的政府治理，不仅把互联网作为一种提高效率的技术工具，更是将互联网开放、透明、廉洁、共享、合作等优秀的思维理念和精神价值融入治理过程中，真正实现了治理思维和模式上的优化创新。
第四，政务资源的智慧化配置。由于智能分工信息无法实现即时性共享等原因，不同政务部门在城市公共安全管理，特别是对于危机事件的应对处理上呈现出各自为政、相互分离的碎片化状态，极大地制约了城市治理效率和效果。“互联网+政务服务”的进一步发展将帮助政府打造综合性一体化的平台管理系统，实现政务资源的更优化整合与配置，同时，智慧化政务系统还有助于部门整体协同，更好地应对和处理突发事件。
四、我国“互联网+政务服务”发展的经验和不足
1.“互联网+政务服务”发展的主要经验
（1）加强顶层设计，注重协同推进。我国以国务院出台《意见》《试点方案》等政策的形式统筹设计、稳步推进“互联网+政务服务”。但我国地域辽阔，照抄照搬其他地区的成功经验不一定适用。所以，在改革的过程中，各地不仅要学习其他地区的先进经验，还应根据实际情况，大胆探索，增强改革效果。
（2）把握业务流程简化与审批严格监控的平衡。推动“互联网+政务服务”改革是为了简化行政环节，提高服务效率，但在我国“互联网+政务服务”发展过程中我们同时也注重各项必要审批流程的严格监管，实现
“放、管、服”三者的结合。
（3）处理好政府服务职能和管理责任的关系。政府既要承担管理的职能，也要承担服务的职能。政府推进
“互联网+政务服务”改革，应规范民众的行为，从而确保制度长久规范运行。
2.“互联网+政务服务”实践中存在的主要问题
（1）保护公民隐私和信息安全措施有待加强。在
“互联网+政务服务”时代，数据逐渐渗入到人们的生产和生活各个方面。数据共享和个人信息保护日益成为一对矛盾。这是因为数据共享在优化服务流程、创新服务方式，最大程度利企便民的同时，也将个人信息暴露在“第三只眼”的监视之下。但公民应当具有隐私权，信息共享也应具有一定的边界。在“互联网+政务服务”发展中，机构对信息数据的归集几乎涵盖个人生活方方面面，其共享产生的价值毋庸置疑。在實践中，因数据共享造成个人信息被不当使用、泄露，给权利人造成损害的例子也有很多。为此，数据共享与隐私保护之间应有一个安全的、恰当的边界。这个边界既要能够满足公民自身的正当合法利益诉求，又要能够防止泄露公民隐私。近年来我国个人信息保护虽然取得了一定的成就，有了相当的基础，但仍然还有很长的一段路要走。值得欣慰的是，2019年十三届全国人大二次会议上明确全国人大常委会已将制定个人信息保护法列入本届立法规划。我国社会尚需要通过进一步明确责任和义务来解决“互联网+政务服务”的迅猛发展和个人信息保护之间的冲突，保护个人隐私和公民信息的责任还有待落实，措施有待加强。
（2）“互联网+政务服务”发展存在三大鸿沟。互联网时代存在不同区域、不同阶层、不同信息化水平的数字鸿沟，这些差异在“互联网+政务服务”的发展中也不同程度存在，归纳来看主要表现为城乡鸿沟、代际鸿沟、地区鸿沟。
城乡差距方面。城乡网民数量差距较大。城乡网民在商务交易支付、新闻资讯等应用使用方面差异较大。城乡之间的互联网发展差距也导致“互联网+政务服务”实施条件、服务环境存在差距。
代际差异方面。中国互联网用户平均年龄为28岁，中国高年龄段网民渗透率显著低于美国，从40岁以上年龄段开始，网民人口占比大幅递减。我国已逐渐步入老龄化社会，老年人也有融入信息社会的要求，尤其是对于医疗、社保等政务服务有着迫切的需求。老年人群体不应沦为互联网时代的“难民”。如何让“互联网+政务服务”跨越鸿沟，让老年人享受到更好的服务，是值得反思的问题。
地区差异方面。中国各地区互联网发展水平受经济发展因素影响，差异较大。这也是为什么目前东部沿海地区“互联网+政务服务”创新不断，而西部地区却默默无闻的重要原因。
（3）“互联网+政务服务”发展存在“信息孤岛”和“信息烟囱”现象。长期以来，由于我国条块分割的行政管理体制，“互联网+政务服务”的信息资源在开发利用上，缺乏顶层设计，出现明显条块分割的“信息孤岛”“信息烟囱”现象。究其原因，除了体制、管理等方面障碍外，还有一个重要的原因就是技术壁垒。这主要表现在：一是理论准备不足。当前，我国数据共享的研究不够系统，研究内容主要集中在数据的整合、描述方法、平台互操作协议、元数据标准、质量控制等，大多数只涉及某一个方面，且缺乏理论依据。殊不知，数据共享和信息保护是一个生态系统，应借鉴系统论、信息生态理论、数据生命周期理论、公共物品供给理论等对数据开发和保护的各个方面和环节进行全过程、全方位的研究。二是技术标准不一。目前国内还没有统一的数据标准、格式和架构，导致部门间、系统间的数据互通难、共享难、利用难。纵向的国家部委和省直垂管系统，横向的部门自建系统，甚至是同一部门内部的自建系统由于缺少统一的元数据标准，数据兼容性差、共通性弱，客观上造成数据共享难、调用难。“信息孤岛”和“信息烟囱”的存在，不但损害了广大人民群众的利益，也使政府的行政效率明显较低，对实现政府组织内部的业务协同，形成了严重的阻碍。
五、推动“互联网+政务服务”发展的建议
1.正确处理政府数据共享与个人信息保护的关系
在推动“互联网+政务服务”改革中，既要追求政府数据共享，又要保护个人信息安全，既要追求公共利益，又要保护个人信息。因此，在推动政府数据共享同时，要做到权责一致，避免权责背离倾向。具体来说应在以下三个方面努力：
第一，建立健全数据共享与个人信息保护的标准规范。近年来，我国越来越重视保护大数据环境下的个人信息保护。2018年，《国务院办公厅关于印发2018年政务公开工作要点的通知》为个人信息保护提出了明确要求。我国应紧跟国际先进步伐，参照国际标准，建立健全数据共享与个人信息保护的有关标准规范。
第二，构建政府数据共享与个人信息保护的安全体系。从整体的安全解决方案来要求，政府数据共享与个人信息保护的安全体系建设不仅要考虑风险管理，同时也要考虑价值的创造。因此，安全解决方案是整体的、全局的，而非孤立的、局部的，须从数据管理、风险防控、技术保障等三个层面来整体实施。
第三，完善政府数据共享与个人信息保护的法律体系。西方发达国家推动政府数据开放的经验是建立健全的数据开放和个人隐私保护法律体系。我国也要借鉴其先进经验，通过完善专门法律法规，推动政府数据共享和开放。政府数据共享和开放可以以《政府信息公开条例》为基础，升格为《政府信息公开法》，讨论建立专门的《政府数据共享和开放法》，个人信息保护方面，可以考虑尽快出台《个人信息保护法》。
2.加强“互联网+政务服务”顶层设计，消除政务服务中的“信息孤岛”和“信息烟囱”
针对我国“互联网+政务服务”中存在的“信息孤岛”和“信息烟囱”等现象，应充分发挥中央政府的统筹协调作用，通过推进全国“一个平台”建设，逐步实现政務服务标准的统一、网上政务服务的统一。按照
“同一事项、同一标准、同一编码”目标，梳理编制政务服务事项基本目录清单，实现各地同一事项的名称、类型、设立依据及编码的统一，把国家、省级、市级乃至更低层级的平台进行数据对接。及时调整、准确发布政务服务事项的办事指南信息，确保全国各地省市县数据同源，信息一致。完善审批系统对接功能，加强数据接口日常监测，确保办件数据上报及时、准确、完整。按照全国一体化在线政务服务平台的统一标准规范及相关要求，整合各地各类网上政务服务系统，构建全国统一的政务服务平台，实现各级政务服务平台的数据互通共享和业务协同。要从基础层、核心层和应用层三个层面打造全国统一的“互联网+”政务平台。基础层主要提供基础设施服务，核心层由数据共享交换平台、基础数据库和各类专属数据库组成，重点打造以省市为代表的共享数据库，实现全国政府数据资源的统筹存储、统筹规范、统筹共享和统筹安全，应用层由各部门的部门分层办理平台构成，通过互联网和政务外网，为政府和公众提供“互联网+政务服务”。
基金项目：2018年度福建省校院系统科研与决策咨询项目“福建省互联网+政务改革研究”;2018年度全国党校（行政学院）系统重点调研课题“以互联网+政务服务推动政府治理现代化研究”
注释：
①孙荣：《“互联网+”政务视域下的政府职能转变研究》，《南京社会科学》2017年第9期。
②⑨《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，2015年7月4日，http：//.cn/n2/2017/0317/c138654-29868849.html.
许跃军：《互联网+政务服务新形势、新趋势、新未来》，电子工业出版社，2017年版，第72、20页。
（作者系中共厦门市委党校副教授）
（责任编辑 矫海霞）