作为人类必须应对的共同挑战，强震级、破坏性巨大的地震灾害近年来在世界各地频繁发生。它不仅毁灭了人们的正常生活，还造成了城市之间难以逾越的发展鸿沟，破坏区域均衡发展，灾后局部的动乱甚至可能使执政党陷入政治危机。我国在2008年至2013年间，汶川地震、玉树地震、雅安地震、芦山地震等重大地震灾害接踵而至，次生灾害频发，对人民群众的经济、生活和心理健康等方面都造成了不可挽回的损失与影响。从多次灾害的警示和教训中可知，提高全民防震、减灾、自救的意识和技能的迫切需求达到了前所未有的高度。
实践表明，动员全民力量，开展群测群防科普宣传，无疑是防灾减灾的最有效“法宝”之一。2008年12月27日通过的最新修订的《中华人民共和国防震减灾法》明确规定：国家鼓励、引导社会组织和个人开展群测群防活动，对地震进行监测和预防。地震灾害群测群防是集群众动员、宣传科普为一体的综合性预防与互动举措。群测群防工作的基础是群测群防的宣传工作。宣传工作的质量影响整个群测群防工作成效。目前，群测群防防灾减灾教育宣传内容设置不全面，主要偏重于灾前预测，灾害防范的内容相对缺失。建立一种群测与群防双效合一的体系，成为新形势下的地震灾害群测群防宣传体系建设思路与模式。这种模式应是一种广义上的多元化公众参与，包括参与主体和功能的双重多元化。将多元主体融入群测群防宣传体系的同时，完成了自身灾害防范知识的学习、巩固和传播，达到事半功倍的效果。这种参与人员层次结构与参与渠道交叉的网络式宣传管理系统，对七八十年代群测群防体系的体系结构和管理方法提出了挑战和突破性改变。它要求我们通过地震灾害群测群防宣传路径的建设，使群众在接受群测群防知识时，自觉地将对灾害预测、预防、自救和协助救援的理解融入到日常的工作、生活和与人交流中。这样不仅自身能发挥群测群防员的职能，还能潜移默化地影响周围人群加入群测群防队伍，真正依靠群众力量。这样“扎根深、普及广、出成效”，能显著提升群众防灾救灾意识、技能和灾害心理承受能力的地震灾害群测群防宣传架构是本文的研究重点。本文以治理理论为框架，从群测群防的困难与变革出发，探索性地提出多元主体参与下的网络化治理结构及其实现途径。
一、建立网络化治理的群测群防宣传体系的必然性
（一）当前群测群防宣传体系的问题与困难
群测群防是通过确定灾害监测站点，发动区域内群众直接参与灾害宏观监测，及时捕捉异常信息，预警自救。它是具有中国特色的专群结合灾害预防方式。目前各省市县地质部门均建立了多个地震灾害监测点，发展群众监测员，并逐渐与水利、畜牧等部门合作，借助相关部门的监测资源，汇总信息，综合判断预警。这种宏观、微观监测相结合的防灾手段充分整合了各种资源，兼顾普遍性与特殊性，是我国目前主要的地震灾害群测群防手段，一定程度上提升了地震预警的准确性。
随着社会环境的变迁和对地震灾害应对要求的提高，现有的地震灾害群测群防宣传体系存在不可忽视的操作困难，也是目前群测群防体系面临的难题。首先，群测群防最重要的人力资源受到多重因素的影响，导致预设的宣传和防范目标不能完全实现。一方面，新媒体时代信息沟通方式革新，人口流动性强，如何利用即时信息发布平台、摒除谣言、发布准确信息、解决观测点分布及观测员队伍不稳定的问题，成为现存群测群防宣传和防范工作必须面对的问题。另一方面，随着经济的发展以及人们收入水平的提高，如何保证群测群防人员为灾害防范作出的贡献与收入匹配，以稳定并不断扩大人员队伍，进而提升宣传和预防效果。其次，从地震灾害的应对要求来看，群测群防不应仅限于对遴选出的群测群防人员进行预防知识教育，而是应当以全体民众为对象，包括震前预防、震中自救、震后心理恢复等全方位的知识普及。这样才能实现全民防灾减灾，灾害损失最小化的公共价值追求。由于目前的群测群防体系通过自身的动态调整以应对上述因素的制约，地震灾害群测群防效果大打折扣，对震后救助和人民生活恢复都造成了一定的障碍。
因此，在信息化飞速发展、公民社会逐渐崛起和地震灾害频发的背景下，建设一个覆盖全面、参与多元化、机动性强的地震灾害群测群防宣传网络，对改善现有宣传体系、转变公众防灾减灾思想、协助解决群测群防体系存在的问题，具有必然性、紧迫性、现实性。
（二）网络化治理：一种合作治理的创新模式
1.概念解析与治理模式。20世纪80年代以来，网络化治理由于具有促进社会组织融合、提高资源利用效率等优势，被迅速应用到公共治理的理论与实践中，并逐渐演化为主流的公共事务合作治理模式。
网络化治理的标志是依赖伙伴关系、协议和同盟完成公共事业，平衡各种非政府组织的关系，并提升公共价值。虽然已经过20年的研究，但学者们对于网络化治理的定义莫衷一是，认为尚未形成一个网络化治理的一般性定义。学者Keith G. Provan 与 Amy Fish将网络化治理定义为拥有特殊资源的自然组织形成的、能够使特殊资源作用最大化的结构关系，是一种治理机制和途径。学者Scharpf与O’Toole强调了网络化治理的多元性，认为网络化治理是重新构建网络关系，动员和组织行动，达成横向的多边协调。Agranoff和McGuire的定义突出了网络化治理在管理中的优势，提出网络化治理的治理者必须具备不同于单一组织治理的能力、技术和知识。综合上述定义可知，学者们强调了网络化治理当中的必备因素：多元利益主体、网络横向和纵向的层次结构、资源利用和实现价值的最大化。
网络化治理具有两种理解和三种模式。有学者把网络作为研究对象，关注密度、强度等概念分析网络结构；也有学者将网络视为治理机制，以网络中组织的协调机制为研究重点，探求效率提升的途径。学者Provan和Kenis（2008）将网络化治理分为三种模式：共享治理、网络领导组织和网络行政组织。
2.为什么选择网络化治理作为宣传体系的构建模式。网络化治理发挥组织核心优势的专门化特征、集思广益的创新性特征、高速化和灵活性特征、扩大的影响力特征，使其在我国危机管理的实践中发挥了重要作用，已成为解决我国危机管理协同化问题的重要理论与实践途径，对于解决超越组织界限的复杂公共管理问题具有划时代的创新意义和实践价值。
由于现代社会的高流动性和公民参与意识的增强，社会治理权力的去中心化成为趋势。以往地震灾害群测群防宣传体系还在沿袭七八十年代的模式，政府全盘管理的“单中心”碎片化治理模式，外部参与渠道少，信息不对称和信息滞后都严重影响了群测群防宣传体系的发展。结构松散的管理方式降低了宣传效果，增加了治理成本，削弱了群测群防工作的整体效应。在涉及多元化主体直接利益的情况下，这种简单统一问题解决方式已经不能使公众满意。信息化时代下的新型群测群防宣传模式呼之欲出。
地震灾害群测群防是一场关乎群众切身利益的集体行为。只有建立一个广泛而有效的群测群防宣传网络，充分整合企业、第三方组织和个人力量，并由政府牵头，统筹指挥、协调资源，激发各个主体的积极性，才能真正实现防灾、减灾、自救、救人的宣传效果。这种新型宣传模式应当是层级制治理模式过渡形态，它更依赖多元主体的合作参与，强调公民目标，通过组织协调集成组织目标，在降低合作成本的同时寻求灾害面前广大群众人身及财产的最大安全。这种模式与以多方合作的伙伴关系为标志、以公共价值最大化为追求的网络化治理模式高度契合，具有本质上的一致性。因此，网络化治理应是信息化时代重塑地震灾害群测群防宣传体系的不二选择。
二、网络化治理理念下的地震灾害群测群防科普宣传路径设计
（一）参与主体与层次结构
地震灾害群测群防是依靠广大群众积极参与的系统工程，需要依赖人民群众自身的智慧与力量，因此，防灾减灾意识的培养与防灾减灾知识、技能的普及至关重要。为了实现群测群防的宣传教育效果，必须切实考虑受众的宣传信息接纳影响因素，恰当分类分层，开展具有针对性的教育内容，提升宣传效果。
从参与层次结构上，群测群防宣传体系是以政府为主导，社会组织、公民个人共同参与的立体式参与结构网络；从参与主体上，遵循从普遍到特殊的方法论原理，根据受众的知识结构、年龄、身体及心理状态、环境等多方面的因素，制定不同宣传路径，划分区域化宣传教育单元。综合上述参与结构与宣传信息影响因素，我们设计了“进学校、进社区、进农村、进厂矿”的路径，依次开展针对性宣传，形成有的放矢、覆盖全面的宣传体系。
（二）群测群防宣传体系的网络化治理路径
1.政府应明确并积极实现在网络化宣传体系中的主导地位。政府通过出让部分非关键环节和工作的权力，调动企业、社会组织和个人承担相应工作，以便更好地统筹全局的顶层设计。首先，确立宣传理念，将以“自身幸存”为目标的被动防灾减灾理念，扭转为“主动宣传防灾，互助互救减灾”的协作防灾减灾观念。其次，政府应思考如何实现群测群防宣传工作的全民参与。一方面，如何合理设计绩效评价机制，在各级政府中推广群测群防的宣传工作，激励他们号召各级组织和个人参与这项利国利民的工作；另一方面，如何根据路径设计影响因素，针对不同路径搭建恰当有效的宣传渠道，保证宣传效果。
2.多元主体参与的层次选择。公民在参与群测群防宣传工作时，可以作为个体行为参与进来，还可以以参与或组建相关组织的形式加入宣传队伍。以个人形式参与过程中，主要以带动周围人群，实现日常学习和巩固为目标。通过在单位、学校以及与邻居的往来交流中，在自身的兴趣爱好等日常活动中培养出的理解力、判断力、表现力、知识、技能。在地震这一非常时期，应把这种能力及时发挥出来，日常培训的网络知识也应灵活运用。以组织形式参与宣传，包括企业和非盈利性的第三方组织，注意不同类型的组织在宣传活动中的作用和目标侧重。对于企业组织，可以重点发挥其在组织参与、统一演练等方面的优势。目前，一些第三方组织具有丰富的灾害救援经验和防灾减灾知识，形成了较为稳定的救援队伍，如蓝天救援队。他们有热情、有技能，有很强的带动力，可以通过宣传其自身经历，发挥其在调动群众积极性、传播防灾减灾知识、吸纳分散的力量化零为整等方面的作用。
3.宣传路径解析。总体上，做到群测与群防双管齐下，重点由单一的预测向群众共同预测与全民地震防范转移，将自身学习过程与宣传过程融合起来。
进学校：根据学生年龄，可分为学前阶段、低年级阶段（一、二年级）、小学高年级阶段（三至六年级）、初中阶段、高中阶段、大学阶段等六个阶段；按照学校类型分为普通学校与特殊学校两类。很多国家都把灾害知识当作一种系统的教育形式，从学前阶段开始就向孩子们灌输安全知识，可以通过游戏等简单模仿形式建立最初的自我保护意识，开展震前预防性心理辅导，并举行针对幼儿特点的地震演习。中小学阶段是学生思维定型的关键时期，青少年的理解能力和接受能力随着年龄的增长不断增强，应通过主体意识培养和防灾技能实践，力争实现“教育一个孩子，影响一个家庭，带动整个社会”。大学阶段，学生已具备了足够的防灾减灾知识及身体心理条件，能够充分投入到群测群防防灾减灾活动中。对于聋哑、盲校等特殊学校的群测群防防灾减灾教育宣传工作，主要在于教会学生在灾害发生时如何自救、如何配合老师及时避免灾害的伤害。
进社区：社区的群测群防教育应贴近社区群众的日常生活，将防灾减灾与日常生活挂钩，通过组织社区群众发起的民间团体来推进教育宣传工作的开展，这些群众性组织平时也可以普及防灾知识、组织防灾训练、检查地震次生事故隐患、保管与维修防灾器材，形成该地区防灾的主要力量。社区内的群测群防教育宣传主要应涉及社区民居等建筑物环境下的防灾减灾知识学习与技能培训、自救生存技能培训、灾害引发的城市安全事故应对教育宣传（火灾、电路灾害、缺水等）、防灾型社区的建设、冷静应对灾害的心理承受能力提高。
进农村：在农村的群测群防工作中，应结合当地的文化和环境特点，让群众知晓群测群防是保生存、谋发展、共致富的重要手段之一。通过节日宣传、定期宣传、专题教育等途径，培养农民群众的群测群防意识。结合当地的生态环境推广种适合的经济植物，做到防灾（包括地震次生灾害泥石流、山体滑坡等）与经济发展的双赢，在促进经济发展的同时，向群众传递防灾减灾是保障经济发展有效途径的思想观念。
进厂矿：厂区、矿区的群测群防科普宣传的重要性不言而喻，如矿区容易受到地震等地质灾害的冲击引发矿区事故；生产、存放危险品的厂区也极易因自然灾害的发生引发化学污染或爆炸等事故，不仅会对厂矿区的人员造成直接伤害，也会对周边环境与人员造成重大的伤害。因此，群测群防不仅包括灾害预防及应对的一般知识与技能，还应教会群众如何预防事故及其发生事故时如何及时处理并把伤害降到最低。这些内容可以作为员工上岗培训的必修科目，纳入职业技能培训范畴并建立考核机制，以增强教育宣传效果。
4.不同地区和不同灾害下的适用性分析。不同灾害种类：我们研究的重点是群测群防的宣传路径搭建和宣传方法探索，宣传内容可以因地制宜、因时制宜、因人制宜，具有很强的灵活性和适应性。因此，受不同灾害种类的限制较小，其他灾害的群测群防和教育普及还可以借鉴地震灾害群测群防的宣传路径与方法，做出相应调整，并配合灾害相关宣传内容即可。
同一灾害不同发生频率地区：针对地震多发地区和一般地区，仍然可以采用上述群测群防宣传路径，不同地区的区分在于宣传频率、仿真救援演习次数，以及根据地质情况不同而产生的地震次生灾害的宣传、预防、应对等方面，做到群测群防宣传的经常化和社会化。
新媒体时代，应根据不同地区的情况采取灵活的传播方式。如在较发达地区，可充分利用微博、微信等新媒体的即时传播和扩散作用进行宣传，并辅以传统媒体共同开展。在次发达地区，则应重视传统媒体，如广播、电视、报纸、宣传图册等媒体的宣传作用。同时，结合当地的特色文化，加强群测群防的创作工作，以群众喜闻乐见的传播节目，打破当前宣传形式单一、与生产和生活相脱节的工作僵局，让群测群防宣传真正入脑入心。
三、结束语
群测群防防灾减灾教育宣传不仅是一个亟待解决的教育问题，也是一个造福社会的民生问题，还是确保地区与国家安全的政治问题，更是提高政府执政能力的社会公共管理问题。地震灾害群测群防虽然出现于20世纪60年代，但在当代社会，群测群防仍不失为提升防灾素养、强化减灾能力、消灭灾害谣言、保卫群众安全的有效手段。
（作者单位：郑州幼儿师范高等专科学校）