摘 要 民国时期，我国开始采用现代社会政策以解决面临的各种社会问题。当时的社会政策教学和理论研究，已经取得系列成果，有的还颇具水平。虽然南京政府均在一定程度上实施社会政策，但由于系列原因，当时的社会政策并没有起到稳定社会、解决社会问题、促进社会公平的作用。
关键词 民国 社会政策 教学 理论研究 实施效果
作者简介：熊贵彬，中国青年政治学院社会工作学院副教授，主要研究社会政策和社会工作。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）01-157-02
我国的社会救助从传统的仁政阶段向现代社会政策的转化是在民国时期。南京临时政府成立以后﹐制定了“完成行政统一﹐促进地方自治”、“实行种族同化”、“采用国家社会政策”、“主张男女平权”、“力谋国际平等”等九项政纲。本文将透视民国时期如何体现和落实“国家社会政策”。
一、民国社会政策教学
我国高校何时开设社会政策课程的，已有的史料记载不详。最早设置社会政策课程的可能是京师法政学堂，1910年的政治门及经济门课程表内，第三学年均有工业政策及社会政策四学时。尽管京师法政学堂课表中设有社会政策课程，但是否实际开讲，何人讲授，使用何种课本或讲义，难以考证。社会学教育在各大高校得到发展后，并逐渐开始注重社会问题与社会服务方面的课程设置。1923年上海大学社会学系课程设置中就包括“社会政策与经济政策”、“劳动问题”、“农民问题”、“社会运动史”等社会政策方面的课程，其中的任课教师包括瞿秋白、邓中夏、张太雷、蔡和森、任弼时、恽代英和肖楚女等共产党人。据许仕廉1927年对国内60所大学社会学课程调查，社会调查、社会立法与社会服务行政等方面的课程，就有38门。在整个20年代期间，我国的社会政策教育主要随着社会学课程与学系的建设而取得较大的发展。不过， 30年代各大学社会学系的发展受到很大的阻碍，有的甚至停办，社会政策教育也受到很大的影响，缘于国民政府认为社会学和社会政策就是在推行社会主义。社会政策教学受阻，也与连年内战及抗日战争的爆发有关。这种状况至1940年国民党政府社会部成立后有了很大的改观。社会部一成立，迫切需要社会行政工作人员，于是各大高校社会学系重新活跃起来，纷纷调整、充实课程，增设社会政策方面的课程，尤其是实用内容，有的学校还专门开设了社会事业行政学系，如社会教育学院。1944年秋，国民政府教育部修订了大学课程。调整后的社会学课程很多与社会政策相关，如必修课中的社会制度、社会事业及行政、中国社会问题等，选修课中的社会政策、社会立法和社会运动。新增加的社会行政专业则偏重实务，除了社会学必修选修课程外，还需选修一些与社会政策相关的课程，如社会保险、社会救济、儿童福利、社会行政实习等。
二、民国社会政策理论研究
据笔者考证，当时已有不少关于社会政策研究的著作，如何海鸣著《中国社会政策》，华星印书社1920年出版；郑斌撰述的《世界各国新社会政策》，上海商务印书馆1928年出版；朱亦松著《社会政策》，商务印书馆1934年出版；周宪文著《社会问题与社会政策》，中华书局1934年出版。衡阳何海鸣所著的《中国社会政策》可能是我国第一部研究社会政策的著作，该书梳理了西方社会政策历史及现状，结合当时中国的实际，深入分析当时提交给北京政府的两个法案，提出了自己一整套的社会政策措施。“社会政策者，社会主义之一部，脱胎于社会主义，而自成为一派之学说者也。”“此则须采用社会政策先事预防（革命起义），并速定平等教育之计划，以治其本；筹给相当之职业，以制其标。”“中国社会之缺陷既与欧美不同，则世界之过激社会主义在中国社会实无其可发生之基因，所可虑者，失业荒芜，失业者众。”可以看出，他认为社会政策是采用温和的手段，实现社会主义的目标，而不采用激烈的手段，也即是我们现在所说的社会民主主义、改良主义。为了实现社会改良的目标，何海鸣提出了一系列社会政策措施，如制定劳动者保护法，保障劳工基本生活之工资，限制劳动者工作时间；制定劳动者疾病保险法、失业保险法，设立国立职业介绍；对劳动者进行补习教育与职业教育；重视妇女工作问题；通过劳动诉讼、和解、仲裁解决劳动争议，允许劳工建立工会保障自己的权益，但须遵守国家法律；对有闲阶级实行强制劳动以达到阶级调和；实行都市与农村调和政策；实行累进税，并对奢侈品征高税，以减小贫富差距；将独占性质的事业收归国有；实行救贫政策等等。可以看出，由于当时的学科没有象现在这样细致的分化，作者的社会改良方案涉及了社会生活的方方面面，然而在当时历史条件下这无异于乌托邦。郑斌所著的《世界各国新社会政策》，首先介绍了西方对于社会问题的三种思潮，即自然主义、社会主义、社会改良主义。“国家惟有渐次改善社会生活状态之职能，……此所以国家常依改良主义致力于社会问题之解决也。而国家所致力者：或现于立法上之规定，或现于行政上之处分，或现于其余种种社会设施，凡此可稱为社会政策。”作者将社会政策与经济政策进行对照，认为经济政策“仅有增加经济利益之目的，即为财富厚殖交易之畅旺而施行者耳”，而社会政策“财富分配政策也，从来对于财富之人类相互关系，至不公平，社会政策在于纠正此项关系，俾人各能发挥其天赋，完成其生存。”著作的主体是介绍西方各国的劳工介绍制度，职工协会（工会），劳工争议解决，劳工保护法中的工场法及最低工资问题，劳工保险制中的灾害保险、疾病保险、老废保险、失业保险等。
最后，作者简要提出我国应采取社会政策的方针，而没有象何海鸣那样提出一整套的具体社会改良方案，但他建议的方针仍是简单地参照西方。朱亦松所著的《社会政策》一书，主要基于作者理解进行的阐释和概括，该书可视为介绍社会政策的简明社会读本。开篇即指出，社会政策便是解决社会问题的种种拟议的实施纲领罢了。社会政策之目的，在于和平的改进社会制度或创造新的制度，籍以解决种种社会问题。因此其所采用的方法，乃是渐进的，演化的，和重视经验的。”他接下来论述了社会政策对于个人、国家、阶级、家庭、社会进步的意义，并指出指导社会政策所采用的方法有统计方法、个案调查、社会调查。最后，朱亦松重点