【摘要】“局部空转”是形式主义、官僚主义的典型表现，影响着国家治理效能和人民群众获得感、幸福感、安全感的提升。“局部空转”现象折射出当前一些地方制度运行效率低下、政策落实不到位的短板，反映了一些党员干部不敢担当、不愿担当的心态。有效治理“局部空转”难题，要提高制度执行力，紧紧抓住领导干部这个“关键少数”，切实解决不作为、不想为和不敢为问题，提高干事效率效能。
【关键词】党员干部 “关键少数” “局部空转” 国家治理 【中图分类号】D61 【文献标识码】A
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，解决了长期想解决而没有解决的问题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，国家治理体系和治理能力不断提升，为实现“两个一百年”奋斗目标奠定了坚实基础。但同时，在一些领域、一些地方，有的政策执行遇到“阻梗”，出现“局部空转”现象，主要表现为“上有政策，下有对策”“文来文去”“循环批复”，不作为、慢作为等现象。针对这些突出问题，各地各部门必须拿出有效措施和具体办法，切实加以解决。
“局部空转”是形式主义、官僚主义的典型表现，影响着国家治理效能和人民群众获得感、幸福感、安全感的提升
进入新时代，我国治理体系和治理能力现代化不断推进，有效适应了发展和完善中国特色社会主义的要求。但是，面对新任务和新挑战，国家治理体系和治理能力的各个领域还存在制度落实和政策执行不力的突出问题。一些部门和地区在执行中央和上级决定决策时，不是以满足人民群众实际需要为出发点，而是以上级喜好为出发点。具体政策执行过程中，拈轻怕重，畏手畏脚，不敢斗争，不擅斗争，不会斗争，不敢担当，不会作为。这些问题影响了人民群众的获得感、幸福感和安全感，影响了国家治理效能的提升。
首先，“局部空转”是形式主义的典型表现，降低政府运行效率。习近平总书记在党的群众路线教育实践活动工作会议上的讲话中指出：“在形式主义方面，……有的习惯于会议落实会议、以文件落实文件，……最后都是‘客里空’。”上级发文跟着发文，上级有会照着开会，没有实际行动；唱高调，讲政绩，没有解决实际问题的能力；走程序，走过场，缺乏斗争精神。形式主义使得“形象工程”“面子工程”大行其道，大拆大建、不惠及百姓民生福祉；热衷于上台讲话，出风头，工作忙忙碌碌，甚至还要搞突击才能完成任务，白天晚上都在加班。结果不仅劳民伤财还有损基层干部的身心健康。文山会海淹没了工作激情，浪费了时间，空耗掉了行政资源。这样的“局部空转”是形式主义的典型表现。有的不认真学习党的理论和做好工作所需要的知识，知行不一，就只能以文件落实文件，没有实效。还有的对虚假数字泛滥现象听之任之，不敢不愿核查，甚至还通过造假来粉饰太平。对惠民政策有没有落实、民生问题有没有解决、重大风险有没有化解等重大问题，重视不够、关注不够、着力不够、落实不够。正如一些群众所说：“调查研究隔层纸，政策执行隔座山。”面对复杂的状况，对依靠什么力量才能推进国家治理能力和治理水平现代化、怎么能够把工作做好做实做透等问题，思考不多、用心不多、办法不多。
其次，“局部空转”是官僚主义的典型表现，影响了群众的获得感、幸福感。官僚主义的突出表现主要是：会议多，联系群众少；文件表格多，总结经验少；人们蹲在机关多，认真调查研究少；事务多，学习少；一般号召多，细微的组织工作少。对上级曲意奉承，溜须拍马；对下面横眉立目，收钱办事。对待上级的工作部署照本宣科、生搬硬套，以前怎么做现在还怎么做，不顾实际，乱拍脑袋。不愿意沉下心来，深入一线，不与群众打交道。工作敷衍塞责，相互扯皮。门难进、脸难看、事难办。高高在上，官气十足，独断专行。不顾全局，只管自己一亩三分地，容不得不同意见。其结果最终损害的还是老百姓的利益，没有从政策中获益增进人民福祉，人民群众只会感到自己的事情办不了、办的慢、不满意，让群众觉得党和政府离他们远了，对待他们的态度变了，安全感、幸福感和获得感大打折扣。
最后，“局部空转”脱离了群众，影响了党群关系、干群关系。习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话中指出：“党的作风是党的形象，是观察党群干群关系、人心向背的晴雨表。”历史和现实都告诉我们，密切联系群众，是我们党的三大法宝之一；脱离群众，就会历经党和国家生死存亡的考验。始终保持与人民群众的血肉联系，才能永葆党的生机。“局部空转”会直接影响密切联系群众。有的地方在落实政策时自拉自唱，自说自话，不让群众参与；有的地方大搞闭门会议，内部修炼，不接受群众的建议；有的问题长期得不到解决，堵塞群众的意见和评议。凡此种种，群众看得见、看得清。长此以往，党和政府的公信力就在一次次自说自话中消耗，就在一次次不能解决群众实际问题中降低，就在一次次脱离实际工作中减弱，群众就会渐渐远离我们党。针对这些问题，我们必须扎下身子听取群众的声音和意见，让群众参与其中，接受群众的监督，让人民群众成为治理的重要主体，构建符合人民利益、依靠人民和相信人民的治理体系。避免出现事情推不动、办不成、群众不满意的情况。
“局部空转”现象折射出当前一些地方制度运行效率低下、政策落实不到位的短板，反映了一些党员干部不敢担当、不愿担当的心态
从组织层面来看，公共政策的实施需要一个运行高效的组织。然而科层组织自身快速发展会阻碍组织承担社会职能，因为他们把大部分精力转向内部竞争，而不是用来执行组织的社会职能。富有戏剧性的行政機构“精简—膨胀—再精简—再膨胀”循环怪圈就最具有说服力。具体到基层行政部门，尽管分散的组织通常执行单一的社会职能，但在职能和资源分配中都存在竞争，他们必将通过创设新职能引起社会关注和获取更多资源，每一个组织成员都为其他成员创造工作，上级官员把大部分时间都用于协调和规划上。如此，就表现为“帕森斯定律”中描绘的一些基层公务人员每天都在为鸡毛蒜皮的事情忙碌，忙于摆桌签、打材料、送材料、接送站，事无巨细。另外，还在于组织中某些人错误的思想观、政绩观以及利益观在作祟。在思想观念上没有深刻认识到制度的权威性和严肃性，缺乏制度意识；偏离正常的政绩观，只关注大工程、大建设和大项目，而不关注减贫防困中的细微成因、街道上的垃圾是否清理和人民是否实现共同富裕。
从权威控制视角上来看，政策的出台到转化成具体的行动这一过程会出现严重的权威流失效应。上级命令向下传达时，政策应该会被扩展并变得更加具体。原因在于上级保留监督审查计划的权力，把具体的细节交给基层贯彻实施。现实的情形是，下级把他们面临的每一个问题都向上汇报、请示，且没有任何的具体解决问题的措施。政策的有效性有一半就在传送中被下级安然遗忘或者通过自由的判断作出轻微的变通而变得比较符合自身的利益，甚至连他自身都没有意识到是对某些政策信息的歪曲，反而认为自己对政策的解读是最正确的。正如塔洛克所言，这对上级权威的效力产生了很大的影响。再加上缺少有效的督察，会发现执行政策的行为完全还处在研究之中或者纸质材料上面。权威流失的实质就是缺少维护权威的意识，没有向政策部署的看齐意识。坚持党的集中统一领导是确保党和国家事业始终沿着社会主义方向前进的显著优势。一个有权威的党中央，能够从全局的角度观察问题，一旦作出决策，就要求所有部门和地区坚决落实到位。
从激励动机上来看，绝大多数公务员是为了公共利益而履行职责。但也存在公务员履职不力或不尽力履职的问题。特别是在处理一些急难险重的问题时，有些基层公务员不愿意采取积极进取的态度，更愿意成为一个风险的规避者。这就意味着他们会尽量逃避承担解决问题的责任。然而，大多数公务员的职责要求他们必须作出决策，这会使他们处于进退维谷的境地。有些公务员要么“灵活运用规则”，要么严格避免服从任何与规章制度相冲突的命令，要么获得上级的首肯或批准。在这种情势下，请示、汇报、照章办事就成为“文牍主义”的必要的程序，这在一定程度上反映了他们不敢担当、不愿担当的心态。
从政策的执行有效性来讲，一个好的政策绝不是只会让群众看得见摸不着、听得见够不着、只闻其声不见落地。这就涉及到政策执行的有效性问题。首先，政策执行的有效性往往取决于政策的社会知晓度。在此，一个良好的信息沟通渠道是必不可少的。政策紧紧停留在文件上是远远不够的，要落实到基层，必须为广大群众知晓。所以，公共政策的信息沟通与宣传是重要的环节。其次，政策的可操作性对于政策有效性来说也是至关重要的。比如，营改增改革就是为了减少重复征税，减轻企业运营负担，但落在实处，对不同的产业、行业实施“一刀切”就会给企业主体造成不必要的负担。这就必须要求对具体行业特性进行测算，通过成本和价值的核算，从而确定营改增政策的落地措施。最后，政策的有效性还取决于自身的科学性。政策科学性主要表现为尊重规律、尊重现实需求。如果政策出现和具体实践脱节、超前或滞后于现实的情形，就不具有科学性，也就不可能真正有效。
有效治理“局部空转”难题，要切实提高制度执行力，紧紧抓住领导干部这个“关键少数”
有效治理“局部空转”必须切实提高制度执行力。制度的生命力在于执行。习近平总书记在中共十八届二中全会第二次全体会议上的讲话中指出：“地方和部门工作也一样，要真正做到一张好的蓝图一干到底，切实干出成效来。我们要有钉钉子的精神，钉钉子往往不是一锤子就能钉好的，而是要一锤一锤接着敲，直到把钉子钉实钉牢，钉牢一颗再钉下一颗，不断钉下去，必然大有成效。”好的制度还需要扎实的执行。“两个一百年”奋斗目标的美好蓝图已经绘制完成，国家顶层设计重在落实。要发挥钉钉子的精神，行在明处，落到实处。让老百姓知道我们的制度是什么，具体的政策是什么，不是在喊口号，而是扎扎实实做事情，一件事情接着一件事情做，把每一件对老百姓有益的事情做好做实。正如习近平总书记指出：“‘空谈误国，实干兴邦’，说的就是反对学习和工作中的‘空对空’。战国赵括‘纸上谈兵’、两晋学士‘虚谈废务’的历史教训大家都要引为鉴戒。”制度之所以能够起到规范引领作用，就在于它是党和人民过去走过的道路、积累的经验、形成的原则。不断的完善和巩固中国特色社会主义制度的显著优势，使其更富有生命力。如果制度没有得到遵循，没有得到执行，或者执行不彻底、不到位，都会影响制度权威。长此以往，制度形同虚设。要将制度优势转化为治理效能重在遵循和执行。
有效治理“局部空转”必须紧紧抓住领导干部这个“关键少数”。制度的执行力在于各级领导干部。毛泽东同志说：“路线确定以后，干部就是决定因素。”习近平总书记要求：“要践行新时期好干部标准，不做政治麻木、办事糊涂的昏官，不做饱食终日、无所用心的懒官，不做推诿扯皮、不思进取的庸官，不做以权谋私、蜕化变质的贪官。”重在培育和选拔忠诚、干净、担当的干部，造就勇于挑重担子、啃硬骨头、接烫手山芋的优秀干部。中国特色社会主义人才制度体系日益完善，优势更加凸显。《党政领导干部选拔任用工作条例》和《公务员职务与职级并行制度》的实施，必将中国巨大的人才优势转化为强大的发展优势。习近平总书记曾深刻地总结历史经验指出：“凡事都是这样的，上行下效，上率下行，上有所好、下必甚焉，上有所恶、下必不为，上面松一寸、下面松一尺。”有人说问题解决不了，表现在基层，根子在上面。现在，有的人对制度缺乏敬畏，根本不按制度行事，甚至随意更改制度，有的人千方百计钻制度空子、打擦边球；有的人不愿意遵守制度，极力逃避制度的约束和监管，等等。“子帅以正，孰敢不正？”“正人必先正己，正己才能正人。”只有这样上行下效，忠于党、国家与人民，坚守清廉底线，担当成事，必有所成。“纵有良法美意，非其人而行之，反成弊政。”好的干部首先要做到对党忠诚，坚持维护制度的严肃性和权威性，各级党委和政府、各级领导干部要增强制度意识，善于在制度的轨道上推进各项事业。广大党员、干部要做制度执行的表率，引领全社会增强制度意识，自觉维护制度权威。
解决不作为、不想为和不敢为问题，要提高干事效率效能，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来
有效治理“局部空转”，必须把提高人民群众的获得感、幸福感、安全感作为根本目标。完善政策的科学性和激励导向作用，增强人民群众的获得感。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十次会议上讲到：“处理好改革‘最先一公里’和‘最后一公里’的关系，突破‘中梗阻’，防止不作为，把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感。”改革政策的落地实践需要政策自身的科学性和预期的合理性。科学性表现在政策具有可操作性，是建立在客观数据和调查研究的基础之上科学决策而来的，不是拍脑袋、拍胸脯盲目弄出來的。2016年1月，习近平总书记在重庆调研时指出：“要吃透中央制定的重点改革方案，同时完善落实机制，从实际出发、从具体问题入手，见物见人，什么问题突出就着重解决什么问题，使改革落地生根。”找到了问题的根源，就有了解决问题的抓手，就知道可以从哪一方面入手，就有相关问题的方法和措施。当然，也可能因为一些基层公务员对出台的某项政策本身的规定、目标、要求、精神等学习领会不够或者说一知半解。想要让他们落实政策，恐怕就是空中楼阁，当务之急就是要搞好对政策制度的学习、培训和教育工作。另外，政策目标本身应该具备一定的激励导向作用，要有一个合理的预期调动基层公务员的积极性。要建立干事容错机制，让干事者无近忧，要干事者心情好，让干事者有所得的制度保障。解决不作为、不想为和不敢为的问题，提高干事的效率效能。
有效治理“局部空转”，必须加强党的全面领导。“局部空转”或政策执行困难是选择性执行、替代性执行、表面性执行、变通性执行的结果。究其深层原因，本质上与党对政策执行的全面领导缺失有关。“局部空转”的种种表现，比如：不顾整体利益、只有局部利益，不顾集体利益、只讲团体利益，不顾长远利益、只顾眼前利益等，都与加强党的全面领导不够直接相关。要治理“局部空转”问题，必须加强党中央的权威，要增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。要进一步加强思想教育，从根子上杜绝党和政府权威的弱化。一是强化理论学习。结合“不忘初心，牢记使命”主题教育，查摆问题、检视差距。深刻領会学习习近平新时代中国特色社会主义思想，培养高尚情操；对照党章党纪法规，严守政治规矩和政治纪律。二是摆正态度，深入调查研究。这就要求广大党员干部深入基层、一线，认真开展调查研究。到发生问题的地方听听老百姓怎么讲，要尊重他们的实践知识。抱着真心实意的态度解决问题，保持党同人民群众的血肉联系。三是严格检查督促。检查监督、传递压力，用压力推动落实。政策落实不到位就要严肃问责。如果问责不严，就会破坏制度的严肃性和权威性。当然，在实际问责过程中也要警惕形式主义、官僚主义的问题，避免出现诸如扶贫干部因为洗澡没有接到上级电话而被问责的问题。要坚持把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，做到政策落实不打折扣。
（作者为中共中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心（中欧应急管理学院）主任（院长）、教授、博导）
【参考文献】
①[美]安东尼·唐斯著，郭小聪等译：《官僚制内幕》，北京：中国人民大学出版社，2017年。
②[美]戈登·塔洛克著，柏克、郑景胜译：《官僚体制的政治》，北京：商务印书馆，2012年。
③习近平：《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2018年。
④习近平：《在中央和国家机关党的建设工作会议上的讲话》，《求是》，2019年第21期。
⑤习近平：《坚持、完善和发展中国特色社会主义国家制度与法律制度》，《求是》，2019年第23期。
⑥习近平：《习近平在中央党校建校80周年庆祝大会暨2013年春季学期开学典礼上的讲话》，《人民日报》，2013年3月4日。
⑦《习近平在重庆调研时强调确保如期实现全面建成小康社会目标》，新华网，2016年1月6日。
⑧《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十次会议 李克强等出席》，新华网，2015年2月27日。
⑨《党的群众路线教育实践活动工作会议召开 习近平发表重要讲话》，新华网，2013年6月18日。
编辑/谢帅 美编/李祥峰