摘 要：改革开放三十多年来，“严打”、“普法”、“社会治安综合治理”以及“社会管理综合治理”等方式可以看作是国家对基层社会进行治理的探索。十八届四中全会提出“推进基层治理法治化”吹响了全面依法治理基层社会的号角。作为拥有执法人员数量最多的基层执法机构，处在社会矛盾解决第一线的派出所的法律实施依据、方法和技术理应为基层社会治理提供法治资源和法治路径。浙江省K派出所的案例、做法和制度有力地诠释了派出所的法律实施契合基层社会治理。派出所法律实施所展现出来的四大法治功能是推进基层社会治理法治化的桥梁。派出所应从人口管理、行政执法、刑事司法、服务社会、走群众路线、严格遵守程序原则和善于运用非正式制度性因素等方面来为基层社会治理法治化提供理念支持和行动榜样。
关键词：派出所 基层社会治理 法治化
中图分类号：DF0 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2017）02-0019-13
一、问题的提出与界定
2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“推进基层治理法治化”，“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。基层社会治理法治化是全面推进依法治国的坚实基础和重要内容，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。
围绕基层社会治理问题，国家进行了很多制度改革。如果以十一届三中全会为分界线，在此之前的三十年，国家以“阶级斗争为纲”，主要用政制的方式（典型的比如“人民公社制度”） 對基层社会进行管理，造成了严重的社会问题。邓小平在十一届三中全会前召开的中央工作会议上明确提出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”随之，十一届三中全会确立社会主义法制建设的十六字方针“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，标志着我国的社会治理迈入了法律治理的时代。伴随基层社会的变迁，尤其是基层社会经济制度的变迁，基层社会的法律治理也随之不断变化（详见表1）。
不难看出，我国改革开放之初，国家已经注意到要运用法律对国家和社会进行治理，基层社会概莫能外。“严打”、“普法”、“社会治安综合治理”和“社会管理综合治理”等都是法律进入基层社会管控与治理的代表性方式，只不过，基于不同的社会背景和乡村状况，这些方式的着力点不同，因此其产生和引起的治理效果也不尽相同。
第一，这些方式或多或少地代表了国家对基层社会治理的法律意向，国家认识到了法律在国家和社会发展中的重要作用。即使被诟病认为非法治方式的“严打”，其依据和出发点也主要是法律，只不过其贯彻的是“依法从重从快”的方针。⑥无论是从重从快打击严重的刑事犯罪、经济犯罪还是从重从快打击黑帮团伙、暴力和盗窃三类严重的治安犯罪，作为工具和手段的法律的作用显而易见。社会治安综合治理也好，社会管理综合治理也罢，主要是在党的政法机构中央政法委的领导下展开各项工作，⑦试图通过法律达到综合治理的效果是其核心要义。从“一五”到“六五”近三十年的普法工作也是期望通过宣传让法律进乡村、进企业，进老百姓的日常生活。
第二，治理过程一方面通过国家制定法律的顶层设计来实现，另一方面通过基层社会的经验总结进而上升为国家法律来实现。前者比如“严打”的设计与实施，每次严打期间都会进行相应的法律解释，再比如中央推动的“普法”教育试图让法律进入到每一个普通人的生活之中，令每一个农民都能“学法、用法、守法”，从而使法律实现对普通人的治理，⑧都是自上而下；后者比如“社会治安综合治理”方式的形成，与“枫桥经验”等这些基层社会自发形成的制度密切相关，再比如“土地承包经营制”的形成，先有安徽凤阳农民的实践再有土地承包制度，而《农村土地承包法》则是更晚的事情了，这是从基层社会追溯而上形成国家法律的典型体现。
第三，这些治理方式对法律的应用主要采取了工具主义和经验主义的态度。⑨无论是社会治安综合治理、社会管理综合治理，还是“严打”与“普法”，法律主要作为治理社会的工具和手段，和谐社会建设、平安建设和社会主义新农村建设才是主要目标。
上面的梳理与分析是认真对待正在如火如荼进行的“推进基层治理法治化”的逻辑起点，也构成了我们对于基层社会治理法治化的诸多期待。
针对基层社会治理，有学者提到了“乡村治理”，董磊明：《宋村的调解——巨变时代的权威和秩序》，法律出版社2008年版，第5—13页。也有学者提出“地方治理”，王堃：《地方治理法治化的困境、原则与进路》，载《政治与法律》2015年第5期。笔者认为，学者建构的乡村司法理论的“治理论”和“形式法治论”比较好地展示了基层社会进行法律治理的两种思路，陈柏峰、董磊明：《治理论还是法治论——当代中国乡村司法的理论建构》，载《法学研究》2010年第5期。而十八届四中全会的决定正是这些提法和思路的共识。《决定》在“（四）推进基层治理法治化”明确提出“加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件，推进法治干部下基层活动”，这五个方面是“推进基层治理法治化”的重要内容，也是实现基层治理法治化的关键环节与路径。与这五个方面都有密切关系的基层执法机构非基层公安派出所莫属。
其一，公安派出所的特点与定位使然。公安派出所是最主要、分布最广、与人民群众接触最广泛的基层执法机构，它拥有的基层法治人员数量最多。近些年的公安改革强调民警等资源向基层派出所倾斜正是《决定》中“重心下移、力量下沉的法治工作机制”的具体体现。而“改善基层装备条件”对于作为国家暴力机关的派出所执法凸显特别意义。