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摘 要： 合作生产是一种重要的公共服务生产模式，在提高公共部门回应性和推动公共服务创新方面发挥了重要作用。面对解决“棘手问题”的挑战，复杂的外部治理环境催生了对公共行政价值问题的反思，合作生产不仅要关注行政效率的提升，也要重视以公民为中心的多元价值创造。在此情境下，公共服务合作生产向价值共创转变。本文梳理了不同时期的公共行政理论对合作生产的影响，对合作生产概念的演变与发展进行了探讨，阐释了从合作生产发展为价值共创的内在逻辑。在此基础上，本文分析了理解价值共创的三种理论路径，并结合我国公共服务发展的现实背景，讨论了公共服务价值共创的启示。
关键词： 公共服务;合作生产;价值共创
一、引 言
公共服务是为了满足公众的需求和实现更加广泛的公共利益，由政府或公共部门向社会提供的全部物质产品以及精神产品，表现为政府或公共部门与公众之间的权利、义务和责任关系[1][2]。政府或公共部门以直接或者间接的方式生产公共服务，满足不同公众获取服务的需求，合作生产是其中一种重要的服务生产模式。
合作生产最早源于私人部门，在经济全球化背景下，越来越多的企业意识到顾客参与以及同其他厂商进行合作的重要性，并将合作生产作为应对迅速变化的市场环境、实现服务改进的重要手段[3]。20世纪80-90年代，市场化改革运动兴起，西方国家的公共部门开始大量借鉴私人部门管理的成功经验，合作生产模式因而被引入公共部门[4]。这一时期，合作生产是市场主导的，公共部门遵循顾客至上理念，将服务对象视为顾客，顾客不仅能够通过市场机制实现对公共服务的选择，还可以经由意见反馈、发明创造和资源贡献等不同的方式参与公共服务生产的各个环节[5]，通过合作生产，公共部门的回应性以及公共服务的经济、效率和效益得到了提高，公共服务的成本也得到了有效控制[6]。21世纪以来，公共部门面临的公共服务需求呈现出复杂化、碎片化和个性化特点，市场主导的合作生产模式开始在后新公共管理时期面临种种挑战，例如：市场主导下的合作生产更多地将外部主体参与视为改善公共服务效率的手段，存在工具理性倾向，没能改变外部主体与公共部门的不对等地位，延续了传统的线性公共服务生产模式，不利于形成良好的协作关系[7];竞争和外包等市场机制对公共服务的影响存在两面性，在提高公共服务质量、缩减公共服务成本的同时，这些市场机制也为寻租和腐败现象的滋生提供了空间，阻碍了合作生产的可持续开展[8]。为了平衡公共服务生产过程中的工具理性与价值理性，在改善公共服务效率的同时促进多元价值的创造，公共服务合作生产模式需要实现内在逻辑的转变，不仅要关注经济、效率和效益，还要关注公共服务合作生产过程中的其他价值要素，在这一背景下，价值共创概念被提出。价值共创是合作生产在后新公共管理时期的演变和发展，强调在复杂外部情境下进行整体性治理和公共价值创造，对公共服务生产提出了新要求[10][11]。
本文从公共服务合作生产到价值共创的转变展开，对合作生产概念的演变与发展进行了探讨，分析了不同时期的公共行政理论对合作生产的影响，比较阐释了合作生产发展为价值共创的内在逻辑，认为相较于合作生产，价值共创强调构建具有整体性和开放性的公共服务系统。在此基础上，本文分别从新公共治理理论、服务管理理论以及公共价值理论对价值共创概念的发展和演变进行了分析。在公共服务价值共创的新趋势下，本文针对我国公共服务发展及其市场化改革提出了相应的对策建议。
二、公共服务合作生产的演变与发展
在不同的公共行政时期，公共服务合作生产的类型和关注点不同。在传统公共行政时期，合作生产关注的是如何让服务对象最大程度参与服务交付，提高行政效率;在新公共管理运动时期，合作生产体现的是市场主导理念，关注如何通过市场机制提高公共部门的回应性，改善公共服务生产的经济、效率和效益;在后新公共管理时期，合作生产关注公共服务能够带来的外部效益，强调在公共领域内进行价值共创[12]。
1.传统公共行政时期：政府主导下的合作生产
传统公共行政时期，公共服务生产主要受公共物品理论影响[13]。萨缪尔森等公共经济学家关注到，私人部门在供给具有非竞争性和非排他性的公共物品时存在局限，需要由政府部门运用公共权力和调配公共资源进行调节[14]。公共物品理论强调政府的作用，认为政府应当承担公共服务生产的主要职责，确定公共服务的规范和边界。这一时期，政府组织深受官僚制影响，政府的运作体现出结构主义、整体性、自上而下和强调权威等特征[14]。在官僚制下，政府主導了公共服务生产的全部环节，包括提供何种公共服务、如何筹集服务所需的资金、如何生产服务到如何进行服务的具体交付。
有关传统公共行政时期公共服务是否存在合作生产这一问题，学界存在两种不同观点。一种观点认为，这一时期不存在合作生产，因为围绕官僚制的公共服务生产模式的价值内核是“反人本主义”的，更加强调“数目字管理”和效率至上，目的与手段分离，公众被视为公共服务的被动接受者，公众更像官僚制的神经末梢而非具备个性的独立主体[15]。另一种观点认为，这一时期存在合作生产，尽管公众无法对公共服务的决策和安排产生影响，公众仍被要求最大程度参与服务的交付，这种参与是一种有局限的、不充分的参与[16]，象征着公共服务合作生产的开端。在这种情境下，公共服务的价值是一种有限的交换价值。
2.新公共管理运动时期：市场主导下的合作生产
新公共管理运动时期，合作生产的概念被正式提出。奥斯特罗姆等学者认为，合作生产是服务对象在公共服务的设计、管理、交付和评估的各个环节中的自愿或非自愿参与，以及为公共服务做出资源贡献的现象[17]。上述定义构成了合作生产的一般性内涵，此后，随着公共行政实践的发展，合作生产的概念外延得到了拓展。
这一时期，政府主导的公共服务生产模式的弊端逐渐凸显，市场主体参与成了合作生产的主要特点。公共选择学派学者认为，官僚机构存在过度膨胀以及行政僵化的风险，需要引入市场机制重塑政府，这种重塑体现在三个方面：（1）政府应当将公共服务生产的具体职责移交给私人部门，仅负责服务的管理和决策，以此降低行政成本，提高行政效率;（2）政府应当将服务对象视为顾客，遵从顾客至上理念，通过改善顾客的使用价值，更好地实现政府服务社会的价值目标[18];（3）政府应当设置公共选择的集体决策程序，通过市场规则约束政治过程的有效性，提供更加符合顾客需求的公共服务[19]。在此情境下，公众不再仅仅是公共服务的被动接受者，而是可以通过“退出”和集体决策程序拒绝某项公共服务的理性经济人，市场主体被允许参与公共服务生产，相应的管理方法和模式也被采用，公共部门的回应性显著提高。随着市场主体在公共服务生产过程中扮演重要角色，新公共管理运动时期的合作生产主要关注以经济、效率和效益为中心的“3E”价值。