中图分类号：F323.89文献标识码：A文章编号：1673-0992（2009）05-030-02
一、我国社会福利机构现状
当前，中国正处于社会变革时期，社会问题不断出现，严重威胁社会稳定与和谐。党的十七大提出建设社会主义和谐社会，其中很大一部分是要健全社会福利体系。广义的社会福利既有国家直接举办的，又有民间团体和志愿机构举办的;既有现金、实物形态，又有劳务形态;既有保障社会成员基本生活的，又有改善和提高社会成员生活质量的。狭义的社会福利保障对象是无依无靠的孤老残幼、精神病人等，其经费主要靠国家财政拨款、社会募捐、有关低费服务项目的收益以及福利企业收入的弥补等。在我国的社会福利实践当中，采用了社会福利狭义的定义，社会福利是社会保障体系中一个重要的组成部分。
随着我国改革开放的深入，政府的职能发生了很大转变，尤其在十七大提出建设和谐社会以来，“小政府、大社会”的符合市场经济体制的新型社会结构正在形成。“政府、社会、市场”三大角色的相互关系将重新调整，政府的角色将变小且职能有限，社会的角色将得到发展并越来越重要，市场将越来越发展并规范化。城乡居民越来越社会化，由传统的“家庭人”、“单位人”变为“社会人”，人们由原来较多地依靠家庭、单位解决生活中的问题转而更多地依靠社会解决，对社会福利服务的需求将会急剧增加。
我国现有的社会福利机构能否满足民众的需求，已成为社会各界普遍关注的一个现实议题。许多研究认为：在中国，政府独立支撑福利服务的状况基本没有改变，社会福利社会化改革仍然困境丛生。国民福利在国家计划的控制之下，被分割为财政价格补贴、民政福利和企业福利三方面，三者间严重缺乏协调性和稳定性。无论是由政府还是由社会提供的社会福利项目少、水平低，且局限于城镇居民。不仅如此，其准入条件也较苛刻，受益人群少，福利水平不高。另外，企业提供的职业福利比重过大，福利水平出现两级化。所以，我国的福利制度，既非国外流行的社会化福利，也不是西方职业福利模式，处于一种混合状态。这就造成了社会福利机构的发展极不成熟，没有承担起应有的责任，远远落后于社会的要求。
也有研究认为：社会福利建设还是有很大发展。尤其是代表普遍性原则的、与工作历史相联系的社会保险得到加强，主要为弱势群体提供帮助的其他福利和救助工作也有一定的发展。我国属于低福利国家，但满足人均福利持续增长条件。社会福利支出占社会财富的比重愈来愈小，而福利支出的总量却逐年递增。可见，我们国家长久以来一直实行的是保守谨慎的福利支出方式。社会福利费支出占国家财政收入比例较低。这就更凸显了社会福利机构的作用，而作为社会福利机构的重要组成——敬老院在未来社会的发展被摆到了越来越重要的位置，成为日后建设社会福利体系的重点之一。
二、现存问题
然而，由于种种原因，我国目前敬老院的发展中，还有不少值得注意的问题，应引起业界人士足够的重视。
1.服务人员缺乏专业技能
敬老院按要求应该具备以下三种人才：社会工作者、医疗护理人员、心理辅导师等。但是，现在国内的敬老院，这三方面人才都很缺乏。首先，从事这三方面工作的人就不多，愿意从事敬老院这种既辛苦，工资又不高的人就更少了。敬老院很难以现有的资金支持请到合适的人才。
我们调查了解到，目前敬老院的护理人员分为两类：一种是初中及以上文化水平的35岁以下的普通护理人员；另一种是有经验的退休医护人员作为护理长。普通护理人员有三个月的试用期。对于这些护理人员没有专门的培训，都是新来的向有经验的护理者学习，边干边学。这种边干边学的方式自然很难学到多少有用的技能。所以，护理人员的护理能力普遍都不高。而对于社会工作者和心理辅导师这类人员，该敬老院根本就没有。
没有专业人士的敬老院很难满足老人们的实际需求，就我们调查发现，老人们存在很大的心理、生理问题。很多老人认为敬老院虽然有吃有住，但没有自由，没有家的温暖，并不能给老人真正舒适的感觉。
不少敬老院也想过以请义工、志愿者的方式来解决这个问题，但是敬老院的工作不是人人都做得来。有些脏话累活，很多接受过大学教育，具备专业技能的人反而不想做，更有照顾临终老人这种工作，很多女孩子都不敢做。
2.服务对象范围狭窄
中国已经进入老龄化社会，退休的老职工越来越多，生活质量却越来越差。这些老人或多或少面临生活上的问题：有的是物价上涨、退休金不涨的经济问题；有的是子女不在身边的精神问题；有的是身患疾病的健康问题。这些老人都需要社会的帮助，都应该是敬老院的服务对象。但实际上，敬老院的服务对象比这个要狭窄的多。
对敬老院来说，“三无”人员收得越多“负担”越重，代养老人越多经济效益越好。在这种情况下，同一张床位在选择让“三无”人员人住，还是让代养老人入住时，在没有政策硬性约束的情况下，肯定是选择后者。所以敬老院只入住少量“三无”人员而代养大量的社会老人。在这种办院模式下，政府的投入和产出明显不对等，国家投人大量资金但只有少数“三无”人员享受到高出当地生活水平的福利服务，大量应该享受国家提供福利服务的对象不能享受，不应该享受国家提供福利服务的对象却占用了有限的资源。而且这种模式造成新的不平等和不经济:一是入住社会福利机构的“三无”人员与没有入住社会福利机构“三无”人员之间的不平等。二是入住敬老院的老人之间由于缴费不同而享受不平等的待遇。
即使经济条件满足要求，一些家庭仍不愿送老人来敬老院。这是因为社会道德要求子女必须尽孝道，把老人放在敬老院的行为被一些人认为是不孝顺的行为。但是，有些家庭，子女要工作养家，老人不能自理的话，一人在家，很危险，不如送去敬老院。或者有些老人的疾病需要特别护理，在家里没有设备条件或者家人没有护理技能，也需要送去敬老院。然而，由于子女担心被指责不孝顺，这些老人被排除在敬老院的服务对象之外。调查所示，62.6%的老人希望在家庭养老，29.2%的老人希望在养老院养老，另外8.2%的老人选择其他养老方式。
3.敬老院位置偏僻、交通不便
敬老院没有雄厚的经济实力支持，一般选址都在城市的郊区，交通不很便利。有一些敬老院甚至不在市区中，要经过很大一片土路才能走到。即便是本地人，如果第一次去，也很难找到路。
从我们调查的情况看，不少敬老院设在城郊农村。村内各类设施还是齐全的，有超市、菜市场、医院、学校。但是敬老院中大部分老人是不出门的，因为老人活动不便利，护理员不好看管。所以村内情况对敬老院中的老人影响不大。对敬老院来说，菜市场、医院还是很重要的。但医院离敬老院稍有点远，老人们就医并不像市内方便。
这样的环境，会对老人出门造成十分不利的影响。老人们的生活本就空虚乏味，如果可以出门走走，是对心理的一种缓解与调试。但是，面对这样的居住环境和交通状况，老人们普遍都不敢出门。
4.现实和目标的错位
目标错位与置换是指制定的目标在实践中被错误贯彻，走了样，偏离了原来的道路。敬老院的目标是向需要帮助的老人提供服务，保障老人的物质与精神生活，照料有困难的老年群体。这是与社会工作专业化的要求相吻合的，每一个目标都是从老人的需要出发，为老人着想。
然而，在实际运作中，敬老院制定的那些目标还有相当多的部分没能实现。特别是“一切工作为了老人，心中时刻想着老人，全心全意服务老人”的宗旨做的不很到位。这些老人觉得自己是“老有所养、病有所医”了，却不觉得自己“老有所为、老有所乐”。所以说，敬老院想真正成为老年人安度晚年的理想胜地，还需要相当长的努力。
其实，国内的敬老院普遍存在这样的问题，在建设敬老院的时候提出的为老人服务的目标，在实践中被置换了。例如，本来筹集资金是为了提供更好的服务，结果由于收费太高，反而使得许多老人被拒之门外。赚钱从手段变成了目的，敬老院在人们心中的形象一落千丈，饱受骂名。再比如国家下达许多硬性规定，想要保护老年群体的利益，像是每个敬老院必须配备活动中心、卫生所等硬件设施，这本来是为老人谋福利的好事，但是敬老院为了达成目标，而努力扩建，反而成了为了完成任务的工具，而忽视了本来的目标——服务老人。
5.收费过高且有悖社会公平
敬老院作为社会福利机构，是不能以盈利为目的的。但是许多敬老院为了自身的发展，不得不提高收益，尤其是提高向老人们的收费。我们调查的这所敬老院的经费来源有三种方式：一是国家拨款，主要用于敬老院、光荣院的开支，也会对老年公寓有少量的补贴；二是社会捐款；三是服务对象交付的经费。二、三项主要用于老年公寓的开支。整个敬老院的运行是免税的。而其中，社会捐款只是很少一部分，而且这部分还不稳定，所以大部分开支还是老人们交来的费用。
由于缴费不同而享受不同的待遇，使得敬老院的服务有悖社会公平。社会福利机构不同于一般营利性机构，社会福利机构的创办宗旨就是为了保障社会公平而对待弱势群体给予特殊的照顾，是不能以盈利为目的的。但是，以经济条件决定受照顾的水平，明显有违社会公平。下面是某老年公寓的收费标准，我们可以从中看出收费偏高和不平等的表现：
（1）住宿标准
老年公寓的所有房间纵向分为甲乙丙丁四类，甲类分四级，乙丙丁各分两级。横向分为正面朝阳的与背面背阳的两种。甲类住房是双人标准间带洗澡间、壁柜，乙类是双人标准间带卫生间，没有洗澡间了，丙类是双人普通间，卫生间也没有了，丁类是三人普通间。收费标准从丁二级的120元一个床位到甲一级的450元一个床位不等。另外还要缴纳月取暖费从40元一个床位到80元一个床位不等（注：是床位不是房间）。
（2）伙食标准
老人们可以自己选取每天的饭菜，因此收费也是按老人的选择而定。每个月初，老人们要缴纳统一的240元钱，如果这个月花的多于240元，还要补交，如果不够240，回退还多出的钱。但是或是花销最低不得低于180元，也就是说，即使老人花的少于180，少的也不再退了。如果一个临终老人，每天只吃流食，或者靠输液维持，他的伙食是不能花到180元以上的，他的钱就等于白花了。
（3）护理标准
护理标准这一项也是必选项，也就是说即使老人很健康不需要护理，也必须缴纳。护理等级分为全程专护、半程专护、特级护理、甲级护理、乙级护理、丙级护理、丁级护理。询问过居住的老人会发现，乙级护理的服务也只是护理人员会提醒一下老人到了该吃药的时候了。乙级以下不主动找护理人员就基本享受不到服务。收费情况是从120元一个月一直到1500元一个月。而老人院60%以上是残疾老人，大多需要特级及以上护理，也就是360元到1500元的范围。
事实上，敬老院从创建以来，一直在不断的扩充规模，越做越大。从企业的角度看，很符合企业经营的原则，有利于一个企业不断发展壮大。但是，如果作为一个社会福利机构⑨，它并没有符合非营利性的原则要求。为了满足股东们的利益，敬老院在不断的赚钱、扩张，并没有切实从服务对象考虑，老人们是否能承担昂贵的费用。交的钱少，享受的服务就少，这样的做法是违背了社会公正的，更违背了福利机构的价值理念。
三、建议
针对敬老院在发展中出现的一些问题，尤其是带有普遍性的，在中国社会工作领域常出现的问题，我们提出以下建议：
1.实行公办民营。就是把国办社会福利机构的所有权与使用权分离，所有权归国家所有，经营权以无偿转让、租赁、承包等方式转移给非营利组织或个人。这些组织或个人依靠自己的管理才能和服务去赢得市场，自负盈亏。国家不承担福利机构的维修、改造和添置设备等后续投入，不负担经营管理人员和服务人员的工资。
2.实行股份制改造。允许和鼓励国内外各资本集团、民营企业、社会团体、个人以投资、合股形式参与国办福利机构的改造。改造后的福利机构按企业管理模式设董事会，聘用经营管理人员，实行全员合同制，按市场规则运营、管理，员工待遇与经营状况挂钩。
3.实行民办公助大力发展民办福利机构。2000年国务院办公厅转发民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》的通知中明确指出:各级政府应根据经济和社会发展需要，逐年增加社会福利事业投入，重点用在一些基础性、示范性社会福利机构的建设上，同时采取民办公助的办法，将一部分资金用于鼓励支持和资助各种社会力量办社会福利机构。
4. 对举办养老机构实施补贴资助。养老社会福利事业是一项投入大但收益慢的事业。如果没有政府在资金和政策上的有力支持，社会力量进入这个领域的门槛将会很高。对此，应采取了一定的资助方式。对于政府来说，同样的资金，不同的使用方式，可以产生结果上的巨大差异。而得到政府支持的社会力量，为一些企业和个人进入养老服务领域提供了很大的推力。
5.开展居家养老服务，并尝试政府购买服务。养老机构的建设，只是解决了部分老人入住养老机构的要求。对于更大群体的老年人来说，并没有入住养老机构的意愿，也没有实际的必要。但是，他们在日常生活中，由于身体等方面的原因，需要得到一些必要的支持和帮助。因此，在大力发展机构服务设施的同时，针对目前大量居家老人的实际困难和需要，应积极探索开展居家养老服务工作。在居家养老服务工作中，十分重要的支持措施是对特定老人进行补贴。
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