摘要：本文在建设国家中心城市的背景下，进一步明确新时期民生福利的功能定位，结合成都市的实际情况，以民生福利的源动力、主动力、资源动力、外部动力四要素的驱动为契机，破解制约福利体系完善难题，推动成都市民生福利机制的进一步提升。
关键词：国家中心城市民生福利动力要素
一、建设国家中心城市背景下成都市民生福利功能的新要求[JP]
2016年5月，经国务院同意，国家发改委和住建部联合印发《成渝城市群发展规划》，在《规划》中首次明确提出，成都要以建设国家中心城市为目标，增强西部地区重要的经济中心、科技中心、文创中心、对外交往中心和综合交通枢纽功能，成都成为继北京、天津、上海、广州、重庆之后的第6個国家中心城市。作为国家中心城市，成都市打破了过去作为省会城市、副省级市的城市体系格局，在自身发展的同时，还要肩负国家使命，引领西部区域发展。在成都市第十三次党代会中，确定了未来5年，成都市发展的总体目标就是要建设全面体现新发展理念的国家中心城市，与国家五大发展理念相结合，进一步提出建设“五个城市”的发展目标。成都市近年来经济发展迅速，在西部地区的经济辐射力颇具活力，国家中心城市建设不仅对成都的经济发展提出更高的要求，更需要成都市将经济财富转化为社会福利，推动成都市民生建设，强化对成渝城市群的辐射功能，进一步突出国家中心城市的地位和作用。
二、国家中心城市背景下完善民生福利功能的动力要素
（一）源动力：福利需求者的推动
民生福利的源动力就是最根本的动力，即社会中的人对福利的需要。人的需要，不仅包括最低层次满足生活的基本需要，还包括高水平福利的需要。在特定的社会制度中，人民对寻求生存与幸福所必须的物质、经济、文化、心理等各方面的需求都可称为对福利的需求，当福利需求不能得到满足时，需要政府及组织的干预，提供社会化的福利商品和服务，增进整个社会的福利。国家中心城市背景下，为民生福利的发展提出新的要求。一方面，持续的人口净流入使成都市社会民众日益多元化，群体日趋复杂对福利增添的新的需要；另一方面，成都市社会民众对福利的需求日益增长，以政府为主体的“垄断式”福利制度供给已经不能满足转型期人民多层次的福利需要。福利需求的全面化、多元化及数量的增长对新时期背景下民生福利内容、手段等提出了更高要求，是民生福利体系完善的源动力。
（二）主动力：福利供给者的推动
民生福利的主动力是福利供给者的行为动力。民生福利体系的供给主体有政府、企业、社会组织，政府提供覆盖全体公民的社会保障制度和公共服务，并且是其他制度供给者；企业不仅在企业内部提供企业福利，同时作为经济主体在社会范围内提供多样化的经济福利；而社会组织积极参与社会福利供给，是由社会组织自身的志愿性质和成员意志体现。政府在民生福利政策制定与供给过程中起着决定性的作用，在国家中心城市背景下，为了贯彻共享发展理念，建设和谐宜居生活城市，成都市政府在购买公共产品及公共服务过程中，必然会影响其他福利供给主体市场化竞争格局。政府的政策导向及舆论宣传也会影响其他供给主体对民生福利的供给。随着社会组织等其他福利供给主体数量的增加、形式日趋丰富，在福利供给中发挥的作用越大。
（三）资源动力：要素资源的积累
资源动力是民生福利活动的基础。民生福利政策是政府为满足社会成员的物质生活和精神生活更高的需求，而提供的政策措施，必须依靠资源的积累才能够实现，这是福利政策制定和执行的必需条件。成都市作为国家中心城市，必不可少的是得天独厚的资源积累，包括经济资源、人力资源、社会资源等。从经济资源来看，2015年成都市地区生产总值1080116亿元，比2014年增长79%成都市统计年鉴2016，社会经济的快速增长意味着社会财富的迅速增加，个人居民可支配收入33476元，比2014年增长8%成都市统计年鉴2016，个人收入增加的同时，财政收入持续增长。从人力资源和社会资源来看，贯彻开放发展理念，建设现代化国际城市的背景下，成都市成为众多大企业的投资目标，截2017年7月底，落户成都的世界500强企业已达281家投资成都大手笔 落户成都世界500强企业达281家http：//newschengducn/2017/0915/1912457shtml，带来更多的就业机会。
（四）外部动力：制度环境
环境要素对社会民生福利供给起到支持作用，是外生动力。过去在城市发展中，盲目的追求GDP的增长，以经济增长率的高低作为衡量一个城市发展的主要标准，忽视公共产品及公共服务等民生福利建设，引发了收入分配不公、贫富差距过大等问题。政府是制度制定的核心，在国家中心城市建设过程中，制定体现新发展理念的城市发展战略有利于转变过去唯GDP的城市发展模式。将协调和共享理念融入到国家中心城市建设中，以建设城乡统筹示范城市以及和谐宜居生活城市为目标，政府对于民生福利制度建设必然有所倾斜，社会福利政策必然随着制度环境的变化而变化，环境对于社会发展的重大影响作用不言而喻。
三、成都市完善社会福利体系的制约因素
（一）排他性福利向包容性福利转变的制度制约
民生福利作为公共产品，在制度设计上应具有非排他性的特征。然而，由于户籍制度这一“排他性”制度设计，在社会的不同群体间人为的将福利政策进行制度性的区分，这是一种“生来不平等”的制度强制，而不是参与竞争后社会选择的结果。近些年，随着统筹城乡发展的推进，成都市作为城乡统筹发展的试验区，做了很多制度性的探索，同时也在政策上得到很多扶持，使得农村的社会保障项目及相应的福利得到明显的改善。但是，由于我国长期以来实行“以农促工”、“城乡分治”的发展战略，导致城乡差距、社会保障政策、居住环境等福利差距过大，一时难以真正实现城乡一体化。建立“包容性”的民生福利制度，不仅需要全覆盖城市，而且还要延伸到农村，打破地区间、群体间民生福利辐射功能的局限。
（二）收入差距对社会福利需求及供给影响的制约
社会上收入分配的状况会对民生福利会产生影响。改革开放以来，中国国民的收入水平不断提高，从理论上来说，国民收入的整体提高能够增加社会群体的社会福利水平。但是由于在行业间、地域间以及城乡间不同群体的收入差距也在持续拉大，会在整体上降低国民的社会福利水平。以成都市城乡收入指标为例，从表1中我们可以看出，近些年农村人均纯收入在持续增长，然而除2015年外，城乡收入差距绝对值也在持续增长，并没有从根本上缩小城乡差距，城乡居民的福利水平差距依旧明显。同时，农村人均纯收入受政策影响较大，未来收入可持续增长的不确定性更大。
（三）低消费率对福利效用产生影响的制约
除收入以外，消费是福利效用产生的重要途径。从消费角度来看，成都市的居民消费率还有待进一步提升。一般来说，城镇居民的边际消费倾向普遍要高于农村居民的边际消费倾向。以城镇居民的消费情况来看，近年来，成都市城镇居民的消费率持续下降，从2009年的3543%下降到2015年的2464%，在农村居民消费性支出的負向拉动下，成都市居民消费率这一指标还会被继续拉低。因此，社会成员并没有真正意义上充分共享成都市快速增长的经济福利。
（四）财政公共支出结构对福利效用的制约
与其他地方政府一样，成都市在城市建设中也存在着公共支出结构不合理的问题。各地政府过去在唯GDP发展的模式下，往往愿意将有限的财政支出投入到能够直接产生经济收益的生产性公共投入当中，造成了教育等非生产性公共支出减少。近些年成都市财政用于教育、社会保障和就业、医疗卫生等方面的支出占财政支出比重如表3所示。从2015年的数据来看，成都市用于教育的支出结构为156，用于社会保障和就业的支出结构为72%，用于医疗卫生的支出结构为66%，总计占财政支出比重为294%，虽然较往年相比有所提高，但变动趋势不大，并没有从根本上改变财政支出结构对福利效用制约的现状。
四、政策思考
从我国目前的民生福利的供需状况来看，福利供给与需求之间的缺口并不是由于经济生产不足造成的，而是由于经济生产不能有效转化为民生福利所引起的。成都作为西部的国家中心城市，还需进一步提升福利能力，增强福利政策的辐射范围，更有效的推进成都市经济增长向福利增长转化，具体从以下几个方面推进：首先，政府需要从思想上正确认识统筹城乡发展的真正含义，不仅要推动农村等落后地区的经济发展，还要通过民生福利政策的完善与实施，改善城乡及地区间福利的差异性。其次，社会福利制度本身是收入再分配的一种手段，福利供给的增多和水平的提高有助于缩小不同地区间以及群体间的收入差距，促进社会公平的实现。再次，通过财政体制改革避免公共支出结构扭曲，有计划、有步骤的提升福利的财政支出比重，同时，制定政府向社会组织购买公共服务的公共财政预算。最后，推进社会福利供给主体的多元化。大力培育和发展社会福利类、公益慈善类和社区社会组织，推进社会福利服务主体的多元化，不断提升其他社会福利供给主体的社会化服务水平。
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〔本文系2017成都市哲学社会科学规划项目“国家中心城市视野下成都市社会福利体系的构建”（项目编号：2017Z26）的研究成果。〕