摘要：当前，乡镇政府职能变革对适应农村社会经济发展与构建和谐社会具有重要作用。改革开放以来，我国乡镇政府职能变革思维单一，基本是在“精简——膨胀——再精简——再膨胀” 中循环。乡镇机构改革与职能变革的核心目标应定位于组织效率的提高。分析表明，乡镇政府组织运行效率的提高受组织内部要素、人的要素和外部环境的影响与制约。对此，解决变革中本质问题的有效路径有宏观路径、中观路径与微观路径三种。
关键词：职能变革；效率；影响因素；路径
中图分类号：D40文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２００8）08－００18－０5
当前，乡镇政府职能变革对适应农村社会经济发展与构建和谐社会具有重要作用，中国政府必须加快转变乡镇政府职能，构建服务型“民本”基层政府。但回顾历史，我们发现，由于政府职能变革思维单一，变革基本是在“精简——膨胀——再精简——再膨胀”循环中往复，陷入所谓的“黄宗羲定律”中。因此，我们必须重塑乡镇政府职能，提高组织运行与服务效率，促进社会经济发展，建设和谐社会。
从政府职能变革的宏观视野来看，农业税取消以后，关于乡镇政府变革研究，学界大致有三种意见，刘七军和李昭楠将其归纳为“撤消论”、“保留论”、“自治论”①。以邓大才等为代表的“撤消论”学者认为，乡镇级政府早该撤消，其理由是：乡镇没有能力建立一级完全政府；乡镇级政府已没有多少职能；撤销乡镇级政府的收益大于成本；撤销乡镇级政府不会影响农村的管理，等等②。以徐勇、赵树凯等为代表的“保留论”者认为，乡镇政府主要功能是收取税费，但税费改革后，乡镇政府的管理活动或行为大为减少，因此，彻底改革的时机基本成熟，乡镇政府应改为县级政府派出机构③。以党国英、温铁军、李昌平等为代表的“自治论”者认为，只有乡镇自治才能从根本解决乡镇政府目前存在的债务负担重、机构庞大、职能不清等问题④。
从政府变革的微观视野来看，学者们对政府机构与职能变革的重点、难点、治理主体结构、配套改革等多个方面进行了深入的研究。这些研究的基本假定就是，乡镇机构改革与职能变革的前提是保存乡镇政府实体的存在，要努力提高和改善其管理与服务效能。学者们的研究成果为本文提供了重要的参考和研究基础。但是，学者们的研究忽视了乡镇机构改革与职能变革的核心目标与逻辑本质。我们认为，乡镇机构改革与职能变革的核心目标应该是提高乡镇政府组织的服务与管理效率，为此，我们重点探讨三个问题，即乡镇机构改革与职能变革的目标及其逻辑是什么；制约乡镇机构改革与职能变革的环境因素、人的因素和组织内部因素是什么；有效推进乡镇政府职能转换的有效路径有哪些。
一、乡镇机构改革与职能变革的目标及其逻辑
从历次机构改革与职能变革实践中反映的问题来看，人们对乡镇政府职能变革的目标认知不很清楚。许多人认为乡镇政府职能变革的核心目标，或是减轻农民负担，或是彰显社会公平，或是维护政治稳定。其实，乡镇政府职能变革的核心目标是效率目标，即提高政府服务与管理效率，适应社会经济发展，建设和谐社会。
首先，效率目标的确立符合国际上发达国家的“政府再造”运动的目标与宗旨。20世纪80年代以来，西方各国为了应对经济全球化、财政困难、制度竞争等挑战，由英国、美国、澳大利亚和新西兰开始，相继掀起了“政府再造”的热潮。凯顿认为，这是一个行政改革新时代的来临：“代表这一股潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国家，也有民主共和制国家；既有单一制国家，也有联邦制国家；在政府制度上，既有内阁制政府，也有总统制政府；在市场体制上，既有自由型市场经济，也有政府导向型经济；高举改革旗帜的，既有右翼政党，也有左翼政党。”⑤“政府再造”运动的主导理论是新公共管理理论。企业型政府理论是其主要理论之一，主张师法企业，强调创新、积极、弹性来改造传统的官僚体系，将企业经营上重视成本、品质、顾客满意等策略注入政府运作之中，使政府运作更有效率、更具品质，从而成为一个“具有企业精神的政府”⑥。服务型政府是“政府再造”运动的主要特征之一，是由生产者社会向顾客社会转变的一种反应。在将“政府再造”、“改革政府”变为现实，创建面向顾客、服务公众的创新性组织，提升政府的绩效和服务质量的过程中，强调的不是推翻现有的行政运作程序，不是以部门、职能为导向或以规模、数量为导向，而是以顾客为导向，以结果为导向，以竞争为导向。由此可见，西方政府变革运动的终极目标是要提高政府组织的运行与服务效率，以此为逻辑起点，采取政府边界的收缩、职能重新定位、民营化、市场化等具体方式，解决经济发展中面临的挑战与难题。
其次，效率目标的确立也符合我国政府机构改革与职能转换的问题本质。改革开放以来，为了适应变革中的中国社会的需要，我国共进行了五次较大规模的政府改革，即1982、1988、1992、1998、2003年的政府改革，一定程度上控制了政府机构的扩张势头，“有限政府”初现端倪，政府治理趋向多中心化。同时，政府改革价值目标渐显清晰，如在政府职能方面趋向有限政府，在政府行为方面追求法治政府，在政府信息方面力求透明政府，在政府责任方面要求责任政府，在权力配置方面强调分权治理等。回顾历史，我国发动经济体制改革的根本原因实际上是政府职能太宽、政府配置资源的效率差和政府运行与服务效率低下造成财政压力大，计划体制难以维持，必须以市场化，而不是权力化或计划化方式提高资源配置效率，促进经济增长。所以，从本质上来说，我国政府机构改革与职能转换的核心目标在于提高政府管理与服务的效率（从而提高经济效率），体现新公共管理理论的“服务导向”、“顾客导向”、“主体多元”、“效率导向”、“竞争导向”的深刻追求。
最后，效率目标的确立也符合组织理论演变发展的本质。19世纪末至20世纪30年代形成的传统科学管理时期的组织理论从组织体制、组织机构、规章制度、职能权责等方面进行研究分析，发现提高组织效率的途径。20世纪30－60年代行为科学管理时期的组织理论以人为中心，研究在何种条件下能够最大限度地发挥人的主观能动性问题，从而提高组织效率。20世纪60－80年代系统科学管理时期的组织理论，提出了组织的系统理论、生态理论、权变理论，并在对传统公共行政学进行改造的基础上，提出了以“社会公平”为核心的新公共行政学的组织理论。20世纪80年代以来，公共选择理论提倡从经济学的角度去分析公共组织的行为，用经济学理论研究政治问题和公共组织问题，从“政府失灵”的角度说明政府组织对经济和社会发展所起的作用是有限的，主张按照经济学的要求对政府进行改革和完善。企业家政府理论则主张把讲效率、重质量、善待消费者、力求完美的服务以及注意运用科学管理方法的企业家精神引入政府组织中，改革原有的中央集权、层次繁多的政府官僚体制，以达到“重塑”政府这一公共组织的功能与形象的目的。所以，从本质上说，组织理论的演变过程就是如何提升组织效率的过程。政府作为一个重要的公共组织，其变革逻辑也可以从组织理论的演变中得到说明：政府作为一个组织，其核心是要解决效率问题。
综上所述，乡镇政府职能变革的目标是效率目标及其逻辑的确立而非其它。既然如此，那是什么因素影响了乡镇政府机构的效率呢？或者说，乡镇机构改革与职能变革的制约因素是什么呢？
二、影响乡镇政府职能变革效率的因素
一般而言，组织效率受组织内部要素、人的要素和外部环境的影响。就乡镇政府组织效率而言，其影响因素有：
第一，环境因素。
一是“法治”理念与制度的稀缺。在传统社会，世俗规则和皇权意志就是“法律”的实质，法律只是一种统治工具而已，真正意义上的“法治”是指所有个人和组织都必须服从法律的“统治”，而不能凌驾于法律之上。政府职能转换重在游戏规则的有效建立。但是，回顾30年改革的历史，我们发现，政府机构改革与职能变革总是在精简与膨胀中循环，核心原因之一就是法制建设薄弱。在一些乡镇机构中，尽管颁布了“撤并乡镇，精简合并机构，定岗定编定员”等改革措施，但机构内部管理混乱，机构编制随意性较大，因人设岗、超编、吃“空饷”等问题仍然严重，其根本原因就是法制稀缺增强了乡镇机构的垄断性，使得这些人治问题不能彻底解决。因此，在政府变革的新阶段，我们必须改善法治意识和社会意识，营建有利于提高政府组织效率和服务竞争力的法治意识和社会观念。
二是社会组织不发达。可以说，乡镇政府机构职能变革的“怪圈”形成，主要原因之一就是社会组织不发达。在计划经济体制下，由于政府的“全能角色”，社会组织基本没有生存空间。随着我国经济总量的扩张和经济全球化的深入，变革政府和职能重塑的要求也越来越高涨，毕竟经济改革需要政治改革的配套推动和并进。但是，我国政府规模的收缩和职能的社会化要求社会组织等其它社会主体的进入和支持，因此，我国政府职能变革陷入社会组织的发展悖论：政府职能变革需要社会组织的支持,但现实中社会组织又非常脆弱⑦。据农业部统计，从1990年至1999年底，全国各类农民专业合作组织与联合组织从123.1万个发展到140万个。总体而言，这种发展速度是缓慢的，不能起到支持政府职能变革的作用，不能适应农村经济社会发展的需要。
三是改革配套制度安排缺乏。乡镇机构改革与职能变革难以跳出“黄宗羲定律”，其重要原因在于改革思维单一，配套制度安排不够，缺乏战略考虑。研究和实践表明，行政组织与国有企业一样，具有守旧和“内部人”控制倾向，缺乏改革动力或动力有限。就乡镇机构与职能变革中的机构精简和人员分流而言，当前，国家机关和事业单位的工作人员的“生老病死”基本由国家全包，单位是社会保障的重要主体，失去单位意味着失去了医疗、保险、养老等社会保障。因此，精简的人员会想方设法回到行政或事业机关工作。结果是，由于个体对单位的生存依赖或既得利益依赖与权衡，使得机构改革中人员分流阻力非常大。另外，区域经济发展不平衡、分税改革的不彻底也使乡镇财政陷入危机。马晓河、武翔宇认为，尽管很多地方意识到应该把乡镇职能转变到提供公共物品和社会管理上，但巨大的财政缺口、缺乏配套设施使乡镇政府无力解决改革中的一些问题，使许多改革工作流于形式成为文字游戏。由此可见，由于社会保障制度的缺失和不公平制度安排，导致职能重塑、机构精简与人员分流的失效⑧。
第二，人的因素。
一是干部素质与农民的知识和文化水平。人力资源理论研究表明，组织成员的素质对组织效率有较大影响。就乡镇干部和工作人员而言，如果他们“素质高”，有爱民之心，熟悉政策，通晓法律等，他们在与老百姓的接触中就会赢得百姓和群众信任，从而提高公众对政府组织的信任和合法性认同，进而提高组织的运行效率和竞争力。马克斯·韦伯认为，最具有效率的组织就是最合法的组织。另一方面，如果农民的知识和文化水平提高了，农村的各种社会组织的运行效率也会由于成员“素质”的提高而提高。在一定意义可以说，人的素质的全面提高和充分发展将使得政府规模最小化或根本不需要。这正好印证了亚当·斯密的主要观点：小政府才是真正有效的政府。
二是准入不严和退出不畅。由于编制没有法定化，乡镇机构人员的进入相对灵活，打招呼、批条子、特殊安排（如由于政策原因各乡镇需要对退伍军人加以安置）等层出不穷，乡镇被迫进人，与人民公社时期相比，现乡镇人员的编制扩张了至少3倍，结果造成机构臃肿、人浮于事，影响组织运行效率。对于地方级政府的540万公务员来说，需要精简人员约270万人，而地方政府下属单位相对较少，分流渠道窄，吸纳空间小，并且从省、市到县、乡，越往基层行政超编越多（我国政府机构超编人数的85％集中在县、乡两级），需要分流的人员比例也就越大，县乡级基层政府已处在行政阶层的底线。特别是乡镇政府，管辖区域的相对狭小，已没有下层级政府为其提供改革资源，加上多以农业为基本产业，使其可以自由调动的资源非常有限，机构改革与职能变革的回旋余地相当小。
第三，组织内部因素。
一是政府自身私利倾向。根据公共选择理论，政府及其官员也是理性的经济人，具有自身的特殊利益，是多元利益主体之一，天生地具有追求自身利益最大化的倾向，因而常常在其私利驱动下发生损害公共利益的行为。韦伯认为，在理论上，科层组织是非人格的部门，但实际上它却形成了政府中的独立群体，拥有本身的利益、价值和权力基础。在现实政府行政管理过程中，对于权力和资源的争夺使个别乡镇政府背离农民的利益，产生严重负面影响，并形成各色的地方保护主义，及孕育寻租行为，部分政府部门还因追求自身利益导致机构规模不断扩大、行政经费日益上涨等。改革开放以来，乡镇机构改革与职能变革之所以走不出精简与膨胀的怪圈，政府作为“经济人”对自身利益的追求所产生的负面影响是重要的原因之一。
二是组织文化因素。约翰·拉尔森认为，企业组织文化影响公司能力，如决策机制影响着授权他人、主动性和激励他人的能力，培养领导者的程序或制度安排和文化直接影响着领导能力。行政文化建设一直影响着行政组织改革的开展。同企业文化一样，行政文化规范一旦建立，就会和制度系统中的其他规范一起决定员工和组织的成功。就我国目前的行政文化建设来看，尽管在前面几次改革中逐步确立了以廉洁、服务为宗旨的行政文化，但这种行政文化在继承了我国古代行政文化优秀传统的同时，也残留了不少封建文化的弊端，形成了一个复杂的矛盾体，一方面它以廉洁、效能、服务的精神，规范引导着行政人员，另一方面又以集权、封闭、保守、官僚主义压抑行政活动。如在我国政府组织中盛行“唯官文化”、“唯上文化”，导致行政人员对上对官负责，对百姓和公众敷衍塞责，严重影响政府组织运行与执行政策的效率。
三是组织财政恶化，影响组织效率。税费改革尽管维护了农民权益，但使得乡镇财源紧缩，乡镇职能转变所要求的提供公共物品和服务又加剧了政府的公共支出。据有关资料显示，2006年全国近40%的县市一般预算均呈赤字状态，乡镇基层债务额已超过5000亿元，其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级负债则超过2500亿元。有数据显示，我国乡镇政府的财政债务还以每年200多亿元的速度递增⑨。由于乡镇财务状况不佳，使得乡镇机关办公经费短缺，造成职工工资发放困难，以及缺乏资金发展社会公共事业的局面。得不到经费的支持，乡镇机关将很难发挥其政府的职能，这严重影响了组织效率。
三、重塑乡镇政府职能的路径选择
第一，宏观路径：创新政府管理模式。
一是由控制导向型的政府向服务导向型的政府转变。在传统体制下，政府兼任生产者、监督者和控制者多重角色，通过国有经济对国民经济进行严格控制，但对社会提供的公共服务和产品却很不足。服务型政府是“以人为本”的政府治理模式，政府的管理和服务行为选择取决于企业、社会和公民的需要，并以此作为政府职能转换的依据。
二是由“人治政府”向“法治政府”转变。钱颖一认为，在中国目前的经济发展阶段，法治建设可以比较直接而且有效地推动好的市场经济的建立，法制是建设好的政府和好的市场经济的制度保障。
三是由集权型政府向分权型政府转变。一般而言，除市场外，公共权力是配置社会经济资源的重要机制之一，但权力过度集中或过度分散都不利于社会经济资源的有效配置。分权制安排有利于地方政府之间的竞争，提高地方政府组织的效率，从而强化地方政府服务地方企业和公民的意识。
四是由全包全能型政府向有限有效型政府转变。随着改革的推进和市场的拓展，政府微观职能已经弱化，宏观调控能力得到增强。公共管理的本质是主体多元化、服务社会性和公共利益最大化。政府公共职能应该定位于产权保护和维护市场秩序、创造有效率的市场环境、提供公共服务、调节收入分配和提供社会保障上，为经济发展和社会福利改善提供有效的制度安排。
第二，中观路径：创新配套制度安排。
一是更新观念。新制度经济学理论认为，制度是社会经济发展的决定性因素，“正式制度”——有关经济基础和上层建筑的法律、法规等可以引进、模仿，但“非正式制度”——社会观念、习俗、思想意识等难以学习和模仿。所以，要使“正式制度”有效起作用，“非正式制度”必须与之相匹配，如此才能有效决定和推动改革与发展。经济学家邹东涛有一句名言：“解放思想，黄金万两；观念更新，万两黄金。”可见，观念指导行动，有什么样的社会经济发展观念，就将有什么样的政府机构、职能定位和经济发展。金太军认为，乡镇政府要通过各种形式的宣传，使得机关工作人员认清改革形势，理解政府职能转换，树立公共利益的价值观，以此作为化解冲突的基本前提和思想基础⑩。职能变革中的利益冲突客观存在，其负效应将导致政府与群众或公民之间信任度的降低，影响制度或政策执行、公共沟通等的成本，进而降低政府组织的运行效率。所以，乡镇政府改革思想要统一，观念要一致，形成改革所需的共识和精神力量。
二是构建法制。总的来说，与乡镇机构职能变革相关的立法是不够和不完善的，除村民自治法以外，地方组织法和编制法的规定过于宽泛或灵活，造成有法难依，甚至事实上无法可依。我们认为，制定有效法律的具体做法就是进行专门立法或修改现行地方组织法，根据乡镇政府的职能定位、履职能力和可支配财力，对乡镇政府人员编制、职能设置与机构进行细化，予以明确的规定，做到职能、机构、人员与编制相统一。
三是完善社会保障制度，分解人员分流造成的压力。在基层政府，由于社会保障制度不完善，造成个体利益和集体利益冲突，彼此利益预期难以达成一致。周昌洪认为，应该加快医疗、养老保障等方面的社会保障制度建设，结合社会公平、社会稳定的目标，实现社会基本保障的均等化、普及化与公平化，变“ 政府——单位——个人”且以 “ 单位” 为中心的间接保障体制为“ 政府——社会——个人”且以“ 个人”为直接对象的社会化保障体制，以消除机关分流人员转岗再就业过程中的种种顾虑和担心，保证乡镇机构改革与职能变革的顺利推进{11}。
四是创新基层政府财政制度。中央政府、省市政府和乡镇政府在农村服务供给中需要合理地界定彼此的权责，设置好相应的财政分配比例，保障公共服务的提供资金充足。按照社会契约论，为公民提供公共服务是政府存在的逻辑起点之一。纯公共产品一般应由中央政府提供，准公共产品则由地方政府提供，但地方政府的提供方式可以多样化，并且做到财权和事权相匹配。同时，在农村费税改革后，乡镇政府财政资金缺乏，应当更新乡镇财政理念，积极整合各种资源，实现基层财政制度创新，消解财政困难。
第三，微观路径：优化组织制度。
一是政府组织制度创新。首先应该创新政府行政运作的组织结构，合理确定县乡政府组织结构，我们可以参照杰克·奇在企业中推行的“无界限组织”，构建“无缝隙”的乡镇政府组织结构，即一种流动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的、连贯的组织结构，通过快速回应为公众有效提供各种公共产品和服务，从而有效提高政府组织效率。其次，新农村建设凸现对新型农民的需求，政府可以在条件成熟的乡镇尝试实行直接选举，农民通过自己选择的“代理人”来实现自己的预期利益。同时，农民和农村真正需要的机构和职能偏好也在某种程度上可以通过“投票”来显示和通过“代理人”来实现。只有这样，农民才能真正约束和监督乡镇政府，实现基层政府多中心治理，提高政府组织效率。
二是社会组织制度创新。要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，加强执法和监督部门，培育和发展社会中介组织。社会组织制度创新的具体途径就是要大力发展农村各种民间组织，建立各种文化活动协会，成立各种经济合作组织，培育公益和志愿者服务组织等。并且，在村民自治较为成熟和经济发展条件好的地方，可以尝试成立农会。这样，可以通过社会组织来承担政府机构和职能消减后的部分职能和公共服务，实现基层政府治理主体多元化的格局。
注释：
① 刘七军、李昭楠：《乡镇机构改革与职能变革观点综述》，《科技情报开发与经济》2005年第20期。
② 邓大才：《乡政府该撤了》，《中国三农研究中心》2005年第5期。
③ 徐勇：《变乡级政府为派出机构》，《三农中国》2005年第2期；赵树凯：《2004-2005 中国社会形势分析与预测》，社科文献出版社2004年版，第352-356页。
④ 党国英：《学术界关于乡镇机构改革与职能变革的一些看法》，《领导参阅》2005年第9期。
⑤ 陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，中国人民大学出版社2006年版，第106-107页。
⑥ 张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版，第350页。
⑦ 时和兴：《关系、限度、制度——政治发展过程中的国家与社会》，北京大学出版社1996年版，第125页。
⑧ 马晓河、武翔宇：《中国农村乡镇机构改革与职能变革研究》，《农业经济问题》2006年第2期。
⑨ 宋蕾：《我国乡镇债务超5000亿元，近40%县预算均赤字状态》，《第一财经日报》2006年9月13日。
⑩ 金太军：《乡镇机构改革：挑战与对策》，广东人民出版社2005年版，第342-343页。
{11} 周昌洪：《乡镇机构改革与职能变革现状分析》，《经济论坛》2006年第16期。
（责任编辑 刘保昌）