摘要：农村税费改革后，我国村级公益事业建设的投入政策发生了根本性变革。与此同时，村级公益事业建设投入面临着一系列新的困境。这些困境成为当前村级公益事业建设投入政策调整优化的主要切入点与突破口。强化村级组织引擎功能、创新村民投入议事机制、凸显公共财政激励联动优势、构造多元化投入体系，应成为新形势下化解村级公益事业建设投入困境的主要策略。
关键词：村级公益事业建设投入；农村公共产品；“一事一议”制度
中图分类号：F320文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）10-0067-05
自农村税费改革以来，特别是全面取消农业税后，农村社会进入到了后税费时代。与税费时代的村级公益事业建设投入完全靠“大集体”行政化运动式推动相比，后税费时代村级公益事业建设投入更多的是需要农村社区全体成员自发组织参与。村级公益事业建设越来越成为乡村社会的重要公共领域，成为维系当前乡村社会村庄共同体的主要纽带。本文着力剖析新中国成立后村级公益事业建设投入的行政化推动特性及其后果，揭示后税费时代村级公益事业建设投入面临的新困境并深入分析其成因，提出化解当前村级公益事业建设投入困境的主要策略，希望对我国农村公益事业的发展有所裨益。
一、新中国成立后村级公益事业建设投入的
行政化推动及其后果对于特定农村社区（村社）而言，村域范围内的道路、小型农田水利、环卫设施等公共产品或公共服务可以惠及全体村民的生产和生活，是典型的村社公共品。村社是我国乡村社会的基本单元，是“私”的性格很强的社会或组织，在这一点上它有如我国传统中的“民间社会”①。因此，村级公益事业在很大程度上表现为特定村社“私”有的共用物品。如此说来，村级公益事业建设理应由村社这一乡村的基层组织独立承担，即特定村社共同体基于对公益事业的需求，通过组织及合作的方式完成公共品或公共服务的自行、自主供给。可以说，村级公益事业是村社范围内典型的“共用物品”，也是乡村社会最基本的民生需求。然而，与经济学意义上所指的“纯公共品”相比，村级公益事业有着复杂的乡村社会特性和实践诉求②，它的投入受制于国家行政机关所制定的相关政策，体现着特定村社范围内不同利益主体为构建村社共同体利益所遵循的乡村社会“现代公共规则”③。村级公益事业建设投入作为最基本的民生需求无论对于国家还是对于农村社区，其意义都是显而易见的。
毋庸置疑，村级公益事业建设作为乡村社会内部特定区域的资源配置过程，与不同历史时期国家的经济体制安排、权力结构设置、社会动员能力及村社基层组织建设状况密切相关。从我国乡村发展历程看，村级公益事业建设投入的安排首当其冲受制
于国家行政权力在乡村社会的运作逻辑，且有其十分明显的行政化特点。国家行政权力作为一个具有自主能动性的变量，在不同时期的乡村场域采取了不同的公益事业建设策略，并扮演着不同的角色。纵观我国不同时期乡村发展的国家治理策略，国家强制性权威都不同程度地以多种方式控制乡村。国家行政权力对乡村社会绝对垄断的一个直接后果，是国家行政权力主导的政治体系对乡村民生需求的生产和分配进行直接控制与干预。
20世纪50年代中期至80年代初期，在人民公社制度框架下，我国村级公益事业建设投入实行集体统一安排，国家行政权力对农村社区公益事业建设投入采取动员式“监理”的方式。这是新中国成立后新生的国家政权体系对乡村社会进行“实质性改造”的成功典范，更是国家行政权力渗透到日常社会生活中的基础性政治社会④的现实样本。80年代中期以后，我国开始推行乡政村治，在这一极具中国特色的农村政治模式之下，国家对农村社区公益事业建设的投入采取项目式“业主”的方式⑤。无论是动员式“监理”方式还是项目式“业主”方式，国家政权都试图将国家管理与乡村基层的自我管理捆绑在一起⑥。正因为如此，国家政权在村级公益事业投入政策的制定上具有相当大的决定权。国家政权一方面贯彻先国家后集体再个人的社会主义原则，另一方面凭借“工分制”的分配制度将村级公益事业建设完全行政化。其后果便是，国家不仅能直接通过行政命令使村民参与到兴修水利、修路建桥等基本民生需求的公益事业中，而且还把村民负担隐性化。同样，行政化的乡村集体也拥有提取较高公积金和公益金比例用于村级公益事业建设的决定权。
总体而言，新中国成立后国家政权对乡村社会的改造，其目的就是要实现国家对村落的有效治理和管控。在如此行政架构下，国家完全通过对行政体制的调节来完成对乡村公益事业建设的投入，以“自上而下”的方式对乡村社会进行资源输入。在这一时期，村级公益事业建设投入的运作具有突出的组织强制性特征，村民对乡村社会最基本的民生需求不可能享有真正的需求表达和决策参与权。虽然国家对村级公益事业建设有一定的投入，但村级公益事业建设投入的主体仍是村集体和村民，这种投入仍依靠行政强制来完成。显然，新中国成立后国家行政权力运作下的村级公益事业建设投入缺乏长效动力和监督机制，难以长久维持。“行政吸纳资源”这一体制弊端逐步显现。
其实，严格遵循特定行政逻辑的村级公益事业建设投入从一开始就埋下了诸多隐患。国家投入不足和管护机制缺失，一些关乎生产生活的基础设施老化毁损严重；小型农田水利、村级道路等公益事业供给不足；投入决策严重偏移村民的实际需求并造成部分公共品供给严重过剩；政府行政层级多、体制交叉明显进而形成多头管理的态势，在管理及监督上各自为政；省、市、县区、乡镇不同层级的行政主体在公益事业建设投入中的职责不清，导致村社范围内公益事业建设投入出现盲区。可以说，行政权力推动下的村级公益事业建设投入必然引发村社公益事业供给不足与供给过剩、多头管理与供给乏力、供给缺位与供给越位等一系列实践悖论⑦。20世纪80年代初，联产承包责任制使农民拥有了生产经营权，此时的国家行政权力对乡村社会的介入，逐渐褪去了先前浓重的行政化色彩，但是，村级公益事业建设投入依然主要依靠制度外供给，主要由村集体和农民承担，“三提五统”直接向农户收取，村级公益事业建设投入一度成为农民的沉重负担。
二、后税费时代村级公益事业建设投入
面临的新困境鉴于税费时代农民负担问题的日益严重，我国于21世纪初开始进行农村税费改革。农村税费改革不仅规范了农村税费制度，理顺了国家、集体、农民三者之间的分配关系，而且从根本上减轻了农民负担，但是村级公益事业建设投入难的问题却日趋明显。一方面作为村级公益事业投入重要来源的“村提留、乡统筹”和“两工”相继被取消，另一方面村级公益事业所需资金通过“一事一议”制度来筹集的做法并未发挥其应有的作用，村级公益事业投入总体上呈下滑趋势⑧。村级公益事业投入政策如何体现乡村变化的新要求成为迫切需要解决的现实难题。
1.村级公益事业建设投入的组织主体虚化乏力
新中国成立后，经过乡村社会的改造，我国村庄实现了从自然聚落到行政组织的发展转变⑨，乡村基层政权已成为村级公益事业建设投入的重要主体。农村改革以来，村民委员会（以下简称村委会）正是在人民公社体制解体之后，为了解决修建道路、兴建农田水利等公益事业而成立的农村基层社会组织。在我国《村民委员会组织法》的制度设计中，村委会被赋予了办理本村公共事务和公益事业的重要角色。在我国农村基层组织体系中，村党支部、村委会承担着动员和组织村民参与村级公益事业建设的重要职能，发挥着不可或缺的引擎功能，担负着组织发展村级公益事业的重要使命。然而，农村权力结构的变革未能赋予村级组织更广阔的自治空间，村级组织对公益活动的动员和组织能力日渐弱化，本应承担村级公益事业投入的组织主体的角色功能日渐虚化乏力。在农村税费时代，村级组织扮演着维护村民利益和协助政府工作的“双重角色”，村级组织可以凭借乡镇基层政权授予的权威对村级公益事业建设进行行政性引导。农村税费改革以后，由于农村基层组织不再承接乡镇政府下达的各项指标任务，它能从乡镇争取的财力资源不断萎缩，对农民的管理权力也失去其权威性。农村基层组织动员村民参与村级公益事业建设的权威和能力的缺失、农村基层组织的虚化乏力，使得村级公益事业建设投入陷入了艰难境地。
2.村级公益事业建设所需劳动力严重不足
农民是农村社会发展的核心力量，农村劳动力持续稳定的投入是村级公益事业建设的重要基础，村级公益事业建设的顺利开展需要大量较高素质的劳动力。近年来，随着城市化的发展，我国大量农村劳动力不断向城市转移，拓展了农民的增收空间。但是，农村劳动力的大量流出导致村社“空心化”倾向日趋严重，而这些大量流出的农村劳动力多以青壮年为主，他们大多数接受过较好的教育并且拥有一技之长，这使得村级公益事业投入所需劳动力匮乏，对村级公益事业建设产生了较为严重的影响，尤其在农田水利、修路建桥等投工投劳数量较大的村级公益事业建设上影响明显。
3.公共财政投入村级公益事业政策在实施中受阻变形
村级公益事业是农村社区的“公共品”，国家公共财政负有不可推卸的投资责任。近年来，国家公共财政政策在农村改革后逐渐向农村倾斜，村级公益事业建设获得的公共财政投入总量也在逐年增加，但是，现有的公共财政投入仍难以满足村民对村级公益事业建设的诸多需求。增加公共财政政策的支持力度是当前破解村级公益事业建设资金不足难题的关键。然而，现行的公共财政资助政策在支持村级公益事业建设投入方面存在明显的制度缺陷。第一，公共财政资助政策要求公共财政投入要以一定规模的建设项目为依托，没有一定规模的建设项目是无法获得公共财政资助的，这使得现有政策对村级公益事业建设的支持力度十分有限。事实上，大部分村级公益事业与村民的生产生活密切相关，一定规模的建设项目很难与村民的实际生产生活直接对接。第二，公共财政资助涉及多个部门，不同部门之间的资助政策缺乏关联性，这必然导致公共财政资助分散且难以形成规模。在公共财政政策具体实施过程中，为了追求一定的公共财政资助规模效应，不同的职能部门大都要求地方资金层层配套。为了获取公共财政资助，一些经济较为薄弱的乡村往往不顾村民实际需求盲目铺摊设点，将项目配套所需经费摊派给农民，造成农民负担加重。第三，“一事一议”财政奖补存在奖补资金指标下达慢、结算周期长、资金下拨迟等问题，从而导致一些急待解决的项目及配套工程无法实施。
4.村级公益事业建设投入缺乏稳固的经费保障机制
20世纪80年代以来，国家不再直接通过行政命令的方式组织农村劳动力承担农田水利、修路建桥等公益事业，由此，村级公益事业建设投入负担问题逐渐凸显。村级公益事业建设投入的经费保障机制以“三提五统”和农村“两工”为主要内容，由于多数农民人均纯收入水平较低，“三提五统”总量投入十分有限，且不能完全兑现，村级公益事业建设投入经费难以得到保障。而对于多数乡镇而言，“三提五统”资金仅仅能够维持乡村运转，因此，农村公益事业建设的资金筹集最终还是以向农民摊派或举债的方式为主。农村税费改革后，村级公益事业投入无法再通过集资摊派、举债融资方式实现，村级公益事业建设所需经费缺口巨大，村级公益事业建设投入变得异常困难。这种状况尤其是在实行税费改革和农村财务双代管后日趋明显。一方面，通过节余资金投入到村级公益事业建设上并不现实。在许多地方，村级各种支出主要依靠少量的村级收入和上级转移支付补助，这些收入和补助绝大多数主要用于年底工资的兑现。另一方面，通过“一事一议”制度进行村级公益事业建设资金的筹集也存在许多问题。许多地方的“一事一议”制度已陷入“会难开、事难议、议难决、决难行”的困境，难以筹集到村级公益事业建设投入资金。另外，依靠乡镇财政进行村级公益事业建设投入也不可行。近年来我国多数乡镇政府正处于财政困境之中，忙于“瘦身”，缺乏兴办村级公益事业的积极性与能力，只能靠争取项目和扶持资金来发展村级公益事业。显然，村级公益事业建设投入的经费急需从机制上予以保障。
三、新形势下村级公益事业建设投入
困境的化解策略综上所述，农村税费改革以来，村级公益事业投入政策的演变一方面真正开启了村级公益事业建设投入从“被动卷入式”参与向“主动权利型”参与转变的政策设计新格局，另一方面也使村级公益事业投入面临着一系列新的困境，新政策的经济社会效应无法得到充分发挥。在新形势下，乡村社会治理成为农村社会改革的主流，国家行政权力管制乡村的轨道趋向乡村社会新型治理。社会治理的全新理念要求村级公益事业建设投入可以将体制外组织资源纳入其中，建构基于多元治理主体相互认同、合作协商、自主发展网络基础之上的村级公益事业建设投入格局。事实上，政府、市场、村社都是村级公益事业建设投入的影响因子，完全可以在社会治理理念下构建政府、市场、村社相互依赖、协商、合作的村级公益事业建设投入体系。因此，新形势下，村级公益事业建设应着重从以下4个方面来化解当前村级公益事业建设投入的困境。
1.强化村级各类组织在村级公益事业建设投入中的引擎职能
村级公益事业建设中的投入活动是当前乡村社会典型的集体行动，村级各类组织理应发挥其引擎职能。20世纪80年代以来，村民自治实践从一开始就以村级组织体系的重构为突破口，村级组织重建也自然成为较长时间内村民自治的主要任务⑩。在村民自治实践新时期，村级各类组织的类型、结构、功能与村民自治的要求存在一定的差距。村级公益事业投入面临的新困境，很大程度上也反映了村级组织在村级公益事业建设动员上的虚化乏力。为此，开创村级公益事业投入新局面，必须创新农村基层组织体系，实现村级组织体系的重构，实现村级组织运行机制及其功能的再定位。
村委会作为基层群众性自治组织，肩负着组织实施村级公益事业建设各项规划、处理各种具体事务的重要职责。在村级公益事业建设中，村委会要善于用多种手段激发村民参与村级公益事业建设投入的热情，建立健全规章制度以确保村级公益事业建设的规范性，逐步实现村级公益事业建设投入的理财民主化、管理程序化、监督制度化。村级党组织要以村委会和经济合作组织为依托，努力调动村团支部、妇代会、民兵连和老人协会等群团组织的社会潜能，探索完善村级群团组织参与村级公益事业建设投入的运作模式和激励机制，围绕村级公益事业建设投入的热点和难点，开展公益事业业务培训、项目指导、政策咨询、质量监管等服务，培育和打造村级群团组织参与村级公益事业建设投入的新型平台，发挥村级各类组织参与村级公益事业建设投入的主动性和创造潜能。
2.创新激励村民参与村级公益事业建设投入的议事机制
村民是村级公益事业建设投入的主体，创新村民参与村级公益事业建设投入的议事机制尤为关键。目前，我国村民参与村级公益事业建设投入主要依靠“一事一议”制度。“一事一议”制度推行以来，村民的议事机制虽然从根本上改变了村级公益事业建设投入主要靠行政性安排的基本格局，但也存在一系列问题。这一制度如何与当下农村社会变迁的现实有效契合，值得探讨。
乡村社会的劳动力流动与社会结构分化对村民议事机制有着现实的特殊要求，制度因素和非制度因素对“一事一议”制度实施存在着明显影响，表现为“一事一议”在议事时点、方式、范围、策略等方面均有不同。一般说来，村级公益事业建设投入项目按受益范围可分为全村受益、部分农户受益等，村民“自我利益”观念十分明显。因此，要充分尊重村民意愿，合理划分议事片区，有区别地选用不同的议事机制。与此同时，借助“一事一议”财政奖补政策实施平台，紧扣村民实际需求，充分调动村民参与村级公益事业建设热情。总体来说，应按照分门别类、因地制宜的原则进行议事机制重建，对不同性质的村级公益项目和范围不一的受益主体进行区分，有针对性地开展集中时段议事。对资金需求量较大的公益项目投入，村民议事可采取一次议事、分年度组织实施的办法；对议事程序较为复杂的公益项目，村民议事可推行分段议事、分段实施的策略。
3.凸显公共财政参与村级公益事业建设投入的激励联动优势
随着村民对公益事业需求日益多元化，2008年中央开始试点实施财政奖补制度，其目的在于激活村级公益事业投入“村民筹、集体出、地方配、社会捐”的积极性。在财政奖补制度具体实施过程中，必须严格实施村级公益事业投入增量与财政收入增量挂钩，以确保村级公益事业建设能够获得稳定的资金资助来源。与此同时，改变公共财政投入在很长时期内以功能性投入为主的做法，融入辐射性投入策略，尽可能扩大财政投入的影响力，将公共资源优化配置与提升农村基础设施建设水平有机统一。公共财政投入村级公益事业还要充分发挥其激励联动优势，着重围绕村级公益事业建设总体规划，以“一事一议”筹资为基础，以财政奖补机制为平台，实现不同涉农部门惠农政策的整合。既要出台整合涉农专项资金的具体实施办法，将中央财政和地方财政奖补的项目与农民热盼的民生工程相结合；又要想方设法提高财政资金的使用效益，将有限的财政资金投放到村民最急需、能直接获益的公益项目中，最大限度发挥财政资金统筹安排与集中使用的优势。
4.构造村级公益事业建设多渠道立体型投入体系
农村社会改革已为村级公益事业建设投入奠定了良好的基础，社会资本的充分发展也为村级公益事业建设投入拓宽了渠道。农村各级政府要出台相关政策措施，为民间投资参与市场竞争“松绑开路”，为社会资本参与村级公益事业建设多设“路标”，少设“路障”，让社会资本释放巨大的建设潜能。因此，当前村级公益事业建设应加大引入市场机制的力度，允许社会资本参加村级公益事业建设投入，建立健全激励机制，逐步形成以公共财政投入为主导的多渠道立体型投入体系。构建多渠道立体型的村级公益事业建设投入体系，首先要求村级组织善于充分利用国家的各项支农政策，积极向上争取资金，确保把各级财政资助用于最需要的公益事业建设；金融机构要通过金融政策为村级公益事业建设投入提供便利；地方政府要尝试在县、乡（镇）两级建立农村公益事业发展基金，采用市场竞标的方式引导社会力量投资村级公益事业，实现公益基金使用的最大化；地方政府和村级组织要协同将扶贫资金、以工代赈资金等统筹安排、集中配置；在加大公共财政投入的同时，注重整合部门涉农专项资金集中用于村级公益事业，逐步形成责权明晰、配置合理、和谐有序、可持续发展的村级公益事业多渠道立体型投入体系。
注释
①林毓生：《“创造性转化”的再思与再认》，刘军宁等，《市场逻辑与国家观念》，生活·读书·新知三联书店，1995年，第248页。②折晓叶、陈婴婴：《社区的实践：“超级村庄”的发展历程》，浙江人民出版社，2000年，第138页。③张静：《现代公共规则与乡村社会》，上海书店出版社，2006年，第11页。④徐勇：《非均衡的中国政治：城市与乡村的比较》，中国广播电视出版社，1992年，第3页。⑤刘建平、刘文高：《农村公共产品的项目式供给：基于社会资本的视角》，《中国行政管理》2007年第1期。⑥张厚安等：《中国农村村级治理——22个村的调查与比较》，华中师范大学出版社，2000年，第147页。⑦林万龙：《家庭承包制后中国农村公共产品供给制度诱致性变迁模式及影响因素研究》，《农业技术经济》2001年第4期。⑧郑凤田、董筱丹、温铁军：《农村基础设施投资体制改革的“双重两难”》，《贵州社会科学》2010年第7期。⑨毛丹：《一个村落共同体的变迁》，学林出版社，2000年，第31页。⑩曹海林：《乡村权力结构的演变与新农村建设的再组织化》，《社会科学》2008年第3期。
责任编辑：海玉中州学刊2014年第10期以信息化为平台的基层政府社会管理机制创新——上海市闵行区“大联动”机制的探索与启示2014年10月中 州 学 刊Oct.，2014
第10期（总第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10