【摘要】近年来，各级信访工作机构不断畅通信访渠道，在维护群众合法权益、促进依法行政、监督干部作风、密切党群干群关系，以及推动完善政策机制、维护上海社会和谐稳定等方面发挥了应有作用。因多种因素使然，信访渠道和信访工作中出现的一些问题，善用信访渠道和信访数据、提升治理能力和治理水平显得尤为必要，关键还在于各相关主体的识见与决断，必须要做到倾听民意、汇集民意、分析民意、报告民意的工作。
【关键词】信访渠道信访数据治理能力治理水平
为了保持党和政府与人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，上海市市、区、县、街道乡镇三级党委、政府部门均设有信访工作机构、专门负责信访工作。近年来，各级信访工作机构不断畅通信访渠道，在维护群众合法权益、促进依法行政、监督干部作风、密切党群干群关系，以及推动完善政策机制、维护上海社会和谐稳定等方面发挥了应有作用。
另一方面，因多种因素使然，信访渠道和信访工作中出现的一些问题值得关注。比如，一些地方因信访问题处置不力，导致群众不断越级上访、党群干群关系局部对立；一些领域因信访问题久拖不决，导致政府部门的公信力和行政效能受损。再比如，因一些地方和部门处理信访问题态度上消极懈怠，方法上简单粗暴，甚至奉行“摆平就是水平”的办事理念，导致个别信访案件的不当解决对法治城市的负面影响凸显。
如上，正是由于当前信访工作折射出的巨大两面性，导致有关信访工作和信访渠道的方向之争、存废之争、强化弱化之争不断。在这样的背景下，笔者以为，厘清信访工作本体，讨论“善用信访渠道和信访数据、提升治理能力和治理水平”这一主题显得尤为必要，也尤其重要。
一、以问题为导向，清醒认识当前对信访工作决策部署之不足
1. 对信访工作的整体定位偏差影响信访工作成效。迫于社会矛盾纠纷凸显期，以及社会法治水平和法治能力整体不高的现实条件，目前对信访工作的整体定位越来越尴尬。一方面，将信访部门充作维护社会稳定的重要力量，具体表现为每逢社会稳定敏感时期，各级信访干部总是被要求冲在维护社会稳定的第一线，甚至成为拦截上访群众的主要力量；另一方面，由于大量社会矛盾纠纷事实上一时无法全部纳入法制轨道依法按程序解决，信访工作中的领导接访、领导包案等矛盾纠纷行政手段解决方式，又进一步使信访工作与法治的底线要求渐行渐远。
2. 对信访渠道的信息数据资源优势未予应有重视。由于对信访工作的整体定位缺憾，信访渠道天然的各类信息数据资源基本被无视，各级领导机关更多关注的是群众有没有越级上访、有没有给本地区本部门抹黑；而信访群众关注的也局限于在什么时间、以什么方式上访才能迫使基层政府重视、才能实现自身利益的最大化。如此，破坏秩序和维护秩序成为信访法律关系当事各方博弈的最重要筹码，信访工作关系也就越来越紧张对立。而信访渠道原本内蕴的大量执政、行政反射性信息，逐渐在这些无休止的博弈中无声无息地流失了。如此，执政、行政的种种缺陷反而没有引起应有的重视，执政者和管理者也就无法及时得到改进和修正自身工作不足的机会，矛盾纠纷也就反复上演，群众不满情绪也就此消彼长、绵绵不绝。由于忽视了对信访渠道特有的信息数据资源进行开发应用，信访渠道和信访工作本该有的张力、投射力和影响力日渐式微，这不仅成为一个巨大的治理体系缺憾，更是一个治理者必须正视和解决的问题。
3. 对信访工作应该怎么抓未能成型并实现制度化。当前信访渠道、信访部门、信访干部承载了许多工作任务，整天忙忙碌碌，上班白加黑、五加二是常态。从现代社会政府部门职责法定的要求来看，这是极不正常的。究其原因，既有主观的，也有客观的。从客观原因分析，当前社会矛盾纠纷的总量较大，泥沙俱下之下，信访渠道承接并需要消化的社会矛盾纠纷总量亦不小，以上海市三级信访部门接收处理的书信、电子邮件、走访量统计，已连续多年维持在50万件/批次左右。从主观原因看，对信访工作的定位偏差、对信访渠道信息数据资源的漠视，以及不善于从信访渠道信息数据资源中及时发现和纠正执政行政和管理治理中的瑕疵和不足，更是导致当前信访工作任务异常艰巨、信访面临形势异常严峻的重要原因所在。由于对信访工作的抓手、着力点、制度保障等飘忽不定，信访工作体系至今的专业化、职业化程度较低，直接影响了信访工作的整体效能。
二、发挥信访制度优势，把信访渠道信息数据作为提升治理能力的一项重要资源来开发
信访制度极具中国特色，也与中国特有的文化传统和政治体制相应。信访既是群众申诉权利实现的基本渠道，更是群众知情权、参与权、表达权、监督权行使的重要载体。由于信访渠道基本不设信访事项受理的预制条件，所以可确保社会大众的各种声音、思想、诉求、意见建议都能在信访渠道内方便、快捷、自由而又相对规范、理性、完整的表达（注：相对于网络空间）。从上海的实践看，适应经济社会发展和市民素养实际，近几年在市委市政府高度重视和各级信访工作机构的共同努力下，目前信访渠道全面畅通，并已基本形成书信、走访、电子邮件、电话等“四位一体”的群众信访渠道格局。通过上述渠道，群众无论是提出投诉请求、意见建议，还是揭发、检举、控告、咨询等事项，都可以轻松实现其信访目的。信访制度及其规则体系的这一特有优势，使信访渠道信息数据资源成为提升治理能力和治理水平的一种重要待开发资源。
1. 信访事项法律属性决定了其作为资源禀赋的独特性。群众信访，从法律属性分析，实际上是一种“官民冲突”，民间称谓“民告官”。群众对各级党政机关及其公职人员的职务行为不满，都可以进行投诉、检举、揭发、控告；对各级党政机关出台的各类法规、规章、制度，乃至规范性文件的完善，都可以提出自己的见解、建议和意见；对各级各类党政干部的工作作风、生活作风，都可以提出批评和提醒，等等。可见，群众通过信访渠道，实质上是从另一种角度向执政者传递了行政者各种执政、行政实际状况的评估性反馈信息。当然，上述信息中，有的掺杂了一些群众的私利，但是，这并不影响信访事项主体内蕴对改进执政、行政的重要意义与价值。以更宽广的心胸对群众信访予以“笑纳”而不是“仇视”，无疑是为短期内有效提升治理能力和治理水平提供了难得的群众基础。
2. 信访数据面广量大决定了其作为资源开发的代表性。据统计，目前，上海市信访办每月接收处理的信访量约1.7万件，市委市政府相关部门每月接收处理的信访量约1.8万件，各区县每月直接接收处理的信访量约1万件。另外，随着“12345”市民服务热线运行的逐步成熟，每月接听处理的市民电话量基本稳定在13万件。罗列上述数据足以说明，基于信访渠道和信访信息数据开展城市治理实际状况和效能评估是完全可行的，而且具有较强的代表性。每月将近20万条的信访事项信息，包括了教育、医疗、卫生、社保、住房保障、物业管理、劳动就业、劳动保护、司法行政、诉讼仲裁、干部作风等执政、行政、司法、廉政的方方面面，对城市管理者而言，信访渠道无疑是全景式地展现了城市管理和治理的各个方面乃至各个层面。简单分类分析，表扬类信访说明管理治理得好，投诉类信访说明管理治理得还不到位，检举揭发类信访说明干部队伍建设中还有不足，等等。对信访渠道信息数据的累进分析，将成倍增强其说服力与可参考性。
3. 信访矛盾错综复杂决定了其作为资源开发的不可替代性。有人戏言：信访是天下第一难的工作。笔者无意评判这句话的对错，但起码可以从一个侧面来说明当下信访矛盾的极端复杂性。还有人说，信访是送上门来的、“浓缩”的群众工作，其远比下基层走访群众、听取群众意见等常规群众工作要复杂得多，也艰苦卓绝得多。事物的因果性决定了，信访矛盾越复杂，其对城市管理者改进工作、完善政策、提升水平所能攫取的信息资源就会越丰富、越稀缺、越有价值。所谓：“良药苦口利于病，忠言逆耳利于行”。信访群众的脸难看、话难听，但只要看“透”了、听“顺”了，对城市管理者就会有无穷的助益，也会给城市管理者带来无尽的力量。善于从疑难信访矛盾中条分缕析，善于解剖麻雀、一叶知秋，善于倾听民意、分析民意、回应民意，就能真正体味和认同信访工作对提升治理能力和治理水平的重大意义和价值。
三、改革创新信访工作，全面提升治理能力和治理水平
俞正声同志在上海工作期间反复强调：“信访工作的出路在于机制创新”。在当前信访工作无比艰难的时期，笔者仍然十分认同上述观点。矛盾的存在是绝对永续的，谁都不能无视矛盾的客观存在。信访工作当前面临的矛盾，惟有通过改革创新革除不足，才能化解矛盾、进而赢得工作的主动权。正是在这一思想指引下，笔者主张应善用信访渠道改革信访工作，进而全面助力上海城市治理能力和治理体系的现代化进程。善用信访渠道、改革信访工作，就要着重解决好以下几个环节：
1. 对信访渠道和信访工作进行再认识和再部署。在现阶段，让信访部门完全从权利救济、化解矛盾、维护稳定的工作部署中立即全身而退，就会犯理想主义的毛病。但是，必须看到，信访渠道和信访工作过多牵扯于具体权利的救济、个体矛盾的化解、社会秩序的维护，等等，既不是信访工作所长，也将为法治原则所不容；长此以往，信访工作和法治工作间的矛盾也会更加趋于紧张。从发展的眼光看，“法治的归法治、信访的归信访”是唯一正确选项。因此，对信访渠道和信访工作进行再认识再部署实乃当务之急。否则，不仅有伤城市法治目标的实现，而且也会葬送党的群众工作的前程。应重新认识做好新时期信访工作，对于全面落实科学发展观，发展社会主义民主政治，维护人民群众的合法权益，加强党风建设尤其是干部作风建设，密切党和政府与人民群众的血肉联系，全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会所具有的重要现实意义。在思想进一步统一的前提下，对信访渠道和信访工作进行改革创新部署。
2. 全面加强信访渠道信息数据资源分析开发。依托国家信访信息系统和上海市《市委领导信箱》、《市长信箱》、《人民建议征集信箱》，以及“12345”市民服务热线三大信访信息平台，重构信访数据采集标准，确保大量原始信访数据的真实性与准确性。分类分析信访渠道信息数据资源：投诉请求类信访，重点采集行政机关是否存在侵害群众权益的情况；意见建议类信访，重点采集意见建议内容是否有利于政府部门改进工作、是否有利于促进国民经济和社会发展的情况；揭发检举类信访，重点采集有关组织及其公职人员是否存在违法违纪行为的情况。同时，基于三个基本维度有效挖掘信访信息数据资源：一是按照地区分布维度，比较某一阶段内不同地区群众信访数量，由此评估不同地区相关工作进展情况，评估不同地区行政效能。二是按照内容分布维度，掌握同一时间段内群众反应集中的问题，督促相应政府职能部门重点开展综合研究、推动信访问题源头预防和批量解决。三是按照时间分布维度，以时间为轴精细梳理和敏锐捕捉某类问题的发展趋势。同时，挖掘信访渠道信息数据中的典型案例，寻找案例背后的内在规律，推动对公共政策创设和调整开展适应性研究，对群众反映的普遍性和共性问题开展根源性研究，努力转变城市治理长期被动应付局面。
3. 将信访渠道信息数据资源能动应用于治理之中。信访工作“个案化”、“碎片化”处理方式的负面效应上文已有述及，这里不再赘述。如果“个案化”、“碎片化”处理方式在现阶段难以避免，那么，必须在“个案化”、“碎片化”基础上进行后续工作提升，即通过对信访渠道信息数据资源的开发应用，将信访渠道信息数据资源能动地应用于城市治理之中。也就是说，要在信访工作部署中更加注重由被动转向主动，由消极转向积极，并由“点”到“线”、由“线”及“面”，同时，在机制安排和制度设计中为信访工作由“点”到“线”再到“面”创造更加可靠的实现条件和路线图。治理中谁能率先能动地应用信访渠道信息数据资源，对问题的治理就会更有针对性，对群众的服务就能更好地体现民意，治理的经济性、有效性就会倍增，民众的认可度、满意度、拥护度就会明显上升。否则，治理就可能陷入盲人摸象、盲目作为、孤立无援的境地。
4. 加强信访渠道信息数据资源开发和能动应用的制度保障。由于对信访工作的错误认知与定位，信访渠道本该有的民意汇集功能，以及信访部门和信访干部肩负的民意代言功能受到了极大地伤害。信访部门研究分析信访情况，开展调查研究，及时向党和政府提出完善政策和改进工作的建议的职责也被严重弱化。古人云：“上有好者，下必趋附”。因此，关键还是要在顶层设计和制度保障上下工夫，通过各级党委、政府的制度性规定，将党委常委会、政府办公会定期听取各级信访部门社情民意分析报告工作制度化、规范化、法定化，真正使各级党委政府机关及其职能部门听取信访渠道反映的社情民意成为其日常工作中的规定动作，杜绝各级党政机关“听民意”走过场、摆个秀。其实，这样的制度性安排远比领导干部接访、包案更能体现对信访工作的重视，也更有益于信访工作和信访渠道的功能彰显。更为重要的是，如此安排，就能使我们的党和政府倡导的民主决策、科学决策、公众参与真正得到一个制度化的实践体验，也使社情民意契入公共决策成为现实可能，而这对每个执政者、管理者提升治理能力和治理水平都将是大有裨益的。
综上，笔者以为，倾听民意、汇集民意、分析民意、报告民意，是做好新时期信访工作之魂。善用信访渠道和信访数据、提升治理能力和治理水平，对每个执政者、管理者而言都意义重大，关键还在于各相关主体的识见与决断。
方敏，上海市人民政府信访办公室人民建议征集处处长。