公益诉讼之突围轨迹

自我督促的压力，颇为典型的是，吉林省人民检察院专门制定了《公益诉讼试点工作推进不力问责办法》，由此带来的直接效果是，到2017年1月底，吉林省内检察机关提起的公益诉讼案件已达60件，起诉数跃居全国第一。

另一方面，伴随着中央政府出台一系列支持检察机关公益诉讼的政策，改革初期一些地方政府和职能部门拒斥公益诉讼的阻力也在悄然融化。国务院制定的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》《关于推进安全生产领域改革发展的意见》《土壤污染防治行动计划》等等，均明确提及公益诉讼，要求行政机关积极配合、接受监督。而在地方政府层面，也不乏类似的政策跟进，安徽省就制定了全国首个省级政府支持行政公益诉讼的指导性文件。

这种内外呼应、上下联手的权力趋动，正是推进中国式改革的最大动力。由此，试点改革一改此前突破与徘徊并存的局面，步入了集中发力的后半程。到2017年3月，试点地区检察机关办理的公益诉讼案件已达5871件，其中提起诉讼案件飚升至653件。此后，试点改革更是以井喷之势发起了最后冲刺，仅两个月内，检察机关办理的公益诉讼案件就激增了两千多件。

立法的升级

时光如梭，转瞬间，为期两年的检察机关提起公益诉讼试点改革，走到了收官验收的时刻。

据统计，截至2017年5月，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件7886件，其中诉前程序案件6952件、提起诉讼案件934件。案件范围覆盖所有授权试点领域，试点地区的全部市（分、州）级检察院和91%的基层检察院均已办理了诉讼案件，触及民事公益诉讼、行政公益诉讼、行政公益附带民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼等多种案件类型。人民法院审结的236件诉讼案件中，一审、二审程序所有环节都有涉及，涵盖判决、调解、撤诉等各式结案方式。

全覆盖、多样化的试点探索，充分彰显了试点改革的效应。在民事公益诉讼领域，检察机关通过引导、督促社会组织积极行使公益诉权，并在法律咨询、证据收集等方面提供专业支持，极大调动了民间社会参与公益保护的积极性，形成了联手保护公益的强大合力。以往民事公益诉讼“不愿诉、不敢诉、不能诉”的困境，由此得到极大改善。

更加引人注目，同时也是试点改革最大成功之处，则是行政公益诉讼的开疆拓土。截至2017年3月的统计显示，试点地区检察机关提起的行政公益诉讼已达580件，占全部提起公益诉讼案件的89%，显见已成为试点改革的主攻方向。而在检察机关办理的全部诉前和诉讼程序案件中，涉及国土部门1552件，环保部门1141件，林业部门918件，水利水务部门405件，农业部门214件，人民防空部门213件，住房和城乡建设部门168件，财政部门124件，众多与公共利益和民生权益密切相关、执掌重要权力资源的行政机关，纷纷被纳入监督之列。由此，不仅弥补了长期缺失行政公益诉讼的法治短板，而且构建了检察机关通过公益诉讼监督行政机关的刚性机制，这对督促行政机关依法行政自觉、丰富检察机关法律监督手段，意义深远。

普遍的共识是，检察机关提起公益诉讼制度的试点改革，积累了丰富的实践样本，充分校验了制度设计，探出了一条司法保护公益的中国道路。而此时最为紧迫的议题是，随着为期两年的试点改革步入收官阶段，如何使试点成果上升为立法确认，将改革进行到底！

早在2017年3月的全国两会上，就有240余位代表、委员提出议案、建议，对试点改革予以高度评价，并呼吁尽快在全国推开。5月，中央全面深化改革领导小组第三十五次会议作出判断：

“正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟”，并提出“在总结试点工作的基础上，为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。”而往前追溯，两年前全国人大常委会通过的相关授权决定也曾明确要求：“试点期满后，对实践证明可行的，适时提请全国人大常务委员会修改完善有关法律。”

沿着“重大改革于法有据”的法治轨道，一场重塑公益诉讼制度的修法行动应约而至。2017年6月27日，全国人大常委会通过了民事诉讼法修正案和行政诉讼法修正案，检察机关提起公益诉讼制度被正式载入法律。

至此，由2012年民事诉讼法修改后首创的公益诉讼制度，在经历了持续不断的制度演进和实践洗礼后，终于完成了具有拐点意义的一次立法升级。一个检察机关主导的公益诉讼新时代，正式开启了！

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