[摘要]从20世纪80年代起，伴随着新公共管理运动的发展，很多西方国家都进行了人事制度的改革。聘任制公务员作为一种基于契约关系产生的弹性化用人方式，对激发公务员的工作热情和提高政府的工作效率起到了显著的促进作用。现如今我国正处在社会转型期，深化政治体制改革，不断完善政府的用人机制对整个国家和民族的发展具有重要意义。习近平总书记在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：打破干部部门化，拓宽选人视野和渠道，加强干部跨条块跨领域交流。破除“官本位”观念，推进干部能上能下、能进能出。深化公务员分类改革，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度。通过一系列的试点工作发现，聘任制在实践中遇到的问题主要是由于价值的扭曲、制度的缺失和环境的制约所造成的。这毫无疑问的将影响到公务员队伍的稳定性和公务员制度的科学性。因此，对改革的成效和困难加以预期并提出具体可行的改革路径是十分具有紧迫性和重要性的。然而，如果仅仅对出现的问题采取就事论事的治标办法来解决，就无法在源头上彻底消除公务员聘任制度的弊端。只有在了解问题的成因，才能在治本的高度用科学系统的方法解决出现的问题与困境。新公共服务理论为聘任制的解困提供了有效路径： 必须矫正对公务员这一身份和职业的认识，同时，配套改革的跟进必不可少，法律制度也有待进一步完善和细化。
[关键词]公务员；公务员聘任制；聘任制度改革
[中图分类号]D630.3[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2017）07-0051-06
我国最初的人事干部制度起源于战争年代，成熟于计划经济时代，为巩固新中国政权和经济建设做出了重大贡献。然而随着社会的进步，原有的干部人事制度已经无法适应社会的发展。我国开始在20世纪末实施管理相对规范的公务员制度。但现如今我国的政治、经济、文化发展一日千里，随之出现了一些公务员体制内有进无出、效率低下、权力集中、机构膨胀等值得思考的问题。公务员聘任制的提出正是解决诸多矛盾、符合现代管理实践的一剂良药。不仅如此，公务员聘任制改革也是适应干部人事改革的关键步骤，是发展市场经济的必然结果，更是建设服务型政府的重要一环，是国家长治久安，社会稳步发展的大势所趋。
一、 公务员聘任制度改革是社会发展的现实要求
公务员聘任制改革具有现实的必要性，是市场经济条件下政府人事管理从身份到契约、变身份管理为岗位管理的必然要求。我国正在建设服务型政府，而公务员则是服务型政府建设的主体部分，聘任制改革能提升公务员的服务意识，促进服务型政府的建成。公务员聘任制改革通过有期限的聘任合同和公正科学的绩效考核，将在很大程度上克服行政机关内不作为的消极工作状态，充分激发公务员工作的积极性和创造性，提高行政效率。
（一）聘任制公务员改革是建设服务型政府的必然要求
当前，我国政府正处在转型期即从经济建设向服务型的转变。2005年温家宝同志在《政府工作报告》中指出，努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理与服务之中。2007年胡锦涛在十七大报告中再次提出要建设服务型政府。2012年习近平总书记在十八大上也提出，要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。
服务型政府是指政府通过充分发挥服务功能，向广大民众提供更好、更多的均等化公共服务。而公务员毫无疑问就是建设服务型政府的关键所在，服务型政府建设的速度和质量取决于公务员队伍的素质高低。同时，服务型政府要求广大公务员牢固树立“以民为本”的思想，真正地做到一切为人民服务，明确手中的权力乃是来自于人民的让渡。牢固树立“人民利益至上”思想，努力实现社会公共利益的最大化。公务员聘任制度的推行，引入了市场机制，增强了竞争意识，重新定位了广大人民群众和政府公务员之间的关系。工作的留存和升迁依靠的是自身能力和努力，消除了“官本位”的思维惯性，这对于消解官场文化、肃清工作作风具有至关重要的影响。正如英国历史法学家梅因所言，“所有进步社会的运动，到此处为止，是一个从身份到契约的运动”[1]。当聘任制公务员通过绩效考核，能者升迁，淘汰无为者，將在很大程度上增强了公务员的职业危机感和竞争意识。能够促进公务员队伍主动加强学习，提高服务意识，提升服务质量，为建设服务型政府提供基本保障。
（二）聘任制公务员制度改革是干部人事制度改革的必然需求
全球化成为不可逆转的社会变化趋势对政治、经济、文化都带来了较大的影响。对政府来说，全球化的挑战直指政府能力。中央以及地方各级政府部门面临着新形势下的各种挑战，对公共服务、社会管理和人事制度都提出了新要求。要求公务员具备较高的思想政治素质、能力素质、知识素质，具有快速反应和应变能力、快速处理信息的能力、应对突发事件能力和舆论引导能力。而传统的公务员队伍大多数为行政官员，对现代政府管理和服务的方式不甚了解，创新能力不足，组织协调和领导决策能力欠缺，无法适应社会发展和政府服务的需要。只有实现公务员聘任制改革才能使各级政府机关人员的结构得到优化，促成人才合理流动，提高行政办事效率。
聘任制公务员制度相对于传统公务员制度更加弹性化和人性化，更加充满活力。聘任制公务员制度的用人机制科学合理，择优选拔，人尽其才，改善了用人方式，拓宽了选人渠道，为我国行政体制改革和公务员制度改革提供了实践经验，指明了前行方向。聘任制公务员制度是因事设岗，分工细化，职责分明，有利于工作效率的提升和工作能力的改善。
（三）推行聘任制公务员改革是市场经济发展的必然结果
目前，我国政府机构中虽然推行了公务员制度，还仍有计划经济的痕迹，最为典型的就是公务员的终身制。社会主义市场经济“确立了主体之间的全面平等”[2]。市场经济的确立不仅促使经济体制发生变化，也给政治、文化、意识形态等领域带来了较大冲击，政府管理理念和运行方式都随之发生变化，对政府机关的用人机制也产生了深刻的影响。传统公务员制度早已经不能满足市场机制的要求。
公务员制度虽然与市场经济分属不同范畴，但两者相互关联，相互影响。将市场经济中的优胜劣汰、适者生存法则引入公务员管理中，能够提升人才的竞争意识。公务员聘任制改革作为一种崭新的用人方式，具有高度企业化，相对灵活开发等特点，突破了传统意义上政府机关和工作人员之间单向的服从关系，在组织和成员之间建立一种互惠性和正式性关系，赋予公务员平等协商和自主选择权利。为了适应社会主义市场经济的不断成熟和发展，公务员的管理体制也要引入职业化理念。总而言之，对公务员进行聘任制改革是市场经济发展的必然趋势和结果，公务员聘任制终将引入市场竞争机制和契约化理念，充分发挥市场的流动性和激励性，为公众和社会提供更多更好的专业化和高质量服务。
二、公务员聘任制度的实践观察
公务员的聘任制改革是对传统观念的突破，也是社会发展不可逆转的趋势。20世纪80年代，有些地区就已经对公务员制度进行创新和改良，开始尝试录用聘任制公务员了。聘任制公务员的初步尝试，分为以下两类：第一，乡镇干部的聘任制。当时我国农村正在进行经济体制改革，乡镇干部还比较稀缺远远无法满足改革的需要。于是，当时的中央政府颁布了《关于补充乡镇干部实行选任制和聘任制的暂行规定》，按照文件规定，地方开始根据实际情况录用依照合同管理的聘任制乡镇干部。通过对乡镇干部进行聘任，实现了对人才的科学化管理，解决了我国农村经济体制改革的用人难。然而随着改革的推进和发展，中央并没有继续对这一制度制订配套的管理办法，导致产生了很多问题。由于聘任制干部轮岗的范围只能局限在乡镇之内，提升渠道比较狭窄，而且合同期结束就解除聘任关系，没有完善的养老制度使得干部们积极性有所下降。现在这种聘任制度已经停止实施了。第二，政府雇员制。吉林省在2002年颁布了《吉林省人民政府雇员管理试行办法》，从此政府雇员制登上了人事管理的历史舞台。紧随其后，珠海、长沙、上海、无锡、青岛、南京等地也都开始了不同程度的政府雇员制试点工作。但总结其运行模式大概可以分为两类：第一类是吉林模式，其特征是政府雇员制的职员不占用政府编制，没有行政权力和行政职位。合同期内不得做其他兼职工作。政府通过合同制招聘的技术型人才根据岗位区别的薪金差距分为普通、高级和资深雇员。省政府和雇员按照一定的比例缴纳社会保险，这部分和薪水一起纳入财政预算。第二类是珠海模式，珠海市政府也出台了政府雇员的管理办法，明确了政府雇员是为了满足政府机关的特殊岗位需求而聘任的，一般是具有外语、金融、法律或者某项高新技术等特长的专业人才。珠海政府雇员占有单位编制，但是没有行政职务。薪水实行年薪制，分普通和高级两个标准。薪水和保险纳入政府预算。市财政局按照人事局统计的政府雇员人数和薪资，扣除个人所得税和社保的费用，进行薪水发放。政府雇员在珠海这个经济发展较快，人才需求较大的城市建设中起到了一定的作用，但也出现了很多不可调和的矛盾，导致珠海和其他试点都表示取消政府雇员制。
具体来看遇到的困难有：第一，政府雇员不具备明确的定义，因此出现了和其他公务员编制无法统一管理的问题。此外，雇员制没有配套的绩效考核机制，对雇佣期限也没有明确说明容易导致变相的终身制，违背了雇员制增加竞争压力，提高工作效率的初衷。第二，过分追逐个人利益。政府雇员身在政府部门，和公务员享受同样的经济待遇，却不具备一样政治地位，缺乏组织约束。而且政府并没有制定结束合同期后的保障措施，和雇员制的合作只是建立在短期需要的基础上的，这就很难保证政府雇员不在合同期内利用自身职务之便，以权谋私获取经济利益。第三，人事管理不规范。招聘政府雇员没有科学严谨的考录制度，缺乏行之有效的监督机制，岗位设置没有标准可循。雇员职位很容易没有发挥预期的作用，反而成为官员权力寻租的砝码。政府雇员制虽然最终以告停和失败为结果，但是其在当时的情况下还是发挥了一定的作用的。
乡镇干部聘任制和政府雇员制并没有上升到立法层面，各地都只是按照条例和规定执行，难免会出现各种问题。但是其作为公务员聘任制的初级构想，还是为公务员聘任制改革提供了一些经验教训。自从《公务员法》颁布以后，聘任制公务员的身份在法理上得到了确认，聘任制公务员不再局限于单纯的高薪引进，一些乡镇政府也可以根据需要录用聘任制公务员。可以说，聘任制公务员在一定程度上解决了乡镇干部聘任制和政府雇员制所面临的问题，全国各地也出现了很多关于聘任制公务员的探索和实验。综合来看，比较有代表性的是深圳和上海两个试点。
1.深圳试点。伴随着《公务员法》的实施，我国的公务员制度逐渐完善，深圳作为制度创新和改革开放具有符号意义的先驱城市，在公务员聘任制改革上起到带头和示范作用，符合人们的期待。这次实施公务员聘任制的特点主要有：完善了社会保障制度，聘任制公务员享有和普通公务员同样的医疗保险，失业、工伤、养老保险则是参照企业的管理办法。为聘任制公务员建立了职业年金制度。深圳市的聘任制公务员共划分为综合管理岗、专业技术岗和行政执法岗，对专业化强的部门进行针对性的改革。建立比较独立的管理制度和薪资系统，每个岗位都有职位说明书，强调特事可以特办。
2.浦东试点。2007年浦东首次招聘的聘任制公务员主要是一些像金融投资、城市规划等专业性较强、学历层次较高的人才。此次录用主要倾向于对人才专业知识的考量，笔试加大了专业水平的测试力度。录用的聘任制公务员要签订《上海市浦东新区公务员职位聘任合同书》，薪资参照类似职位收入的平均值，进行合同化管理，还有续约合同的文件和解聘证明文件。本次招聘的一个显著特征是，淡化了级别和职务区分。聘任制公务员只是在合同赋予的职责范围内行使权力、调配资源。聘任制公务员的奖惩、薪金、解聘、续约都是依据考核的结果而最终确定。
三、公务员聘任制度的经验与教训
显然，深圳和浦东的聘任制公务员改革仍在探索和尝试阶段，但是通过一系列配套细则的出台，已经取得了较好的成效。虽然不能因此妄言，公务员可以就此打破“铁饭碗”“终身制”，但终究是看到了目标触手可及的希望，也对现行的公务员制度起到了关键作用，是具有积极意义的，具体表现如下：第一，能够提高行政效率。聘任制公务员区别于传统公务员的一个特点就是打破了所谓的“铁饭碗”，一旦沒有按照合同履行职责或者考核不合格都会被解聘。“竞争不是新公共管理的目的，而只是一种手段。”[3]这种可进可出的机制要求员工必须努力工作，提升能力，提高效率。第二，能够创新用人机制。聘任制公务员的录用方式更加灵活有效，可以公开招聘，也可以直接选聘。聘任制公务员是根据合同进行管理，有明确的职位要求和考核标准，能上能下的机制使人才流动科学合理，是对政府用人机制的完善和创新。第三，能够优化人才结构。随着社会经济的飞速发展和政治体制改革的不断推进，无疑对政府的行政能力提出了更高的要求，政府迫切需要各类专业人士来对抗严峻的挑战。传统的委任制公务员大多为“通才”，专业技能相对缺乏。专业化人才的引进为相对稳定的公务员队伍注入一股生机，使得政府人才结构更加科学合理。
当然，任何事物的发展都是曲折前进的，公务员聘任制的试点的探索，取得了成功的经验，解决了一些困难，但是同时也暴露出一些值得注意的问题：第一，职位分类不科学。一是没有从是否适合聘任的角度进行分类，聘任职位的选择主要凭经验，缺少严格论证。二是职位分类过于简单，没有对专业性强的职位和辅助性的职位具体包括哪些做出明确说明，导致聘任制公务员实施职位范围过窄，没有实现初始所期望的激励作用。第二，职业发展无保障。首先，升迁机会不平等。聘任制公务员和委任制公务员虽然都在类似的岗位工作，但是升迁机会要少于传统公务员。这必将在一定程度上影响聘任制公务员的工作积极性和对未来的期待感。其次，聘任制公务员的聘期通常很短，如果续签升迁无望，很可能因为急功近利导致无法自律，做出丧失职业操守、违背职业道德的利己行为。第三，考核与退出机制不完善，无法解决终身制的问题。一是考核指标定量不足；考核指标设计粗糙，没有精确的指标，定性有余，定量不足；二是考核中缺乏服务对象参加。目前，考核主体多数只在单位范围内独自考核，考核形式单一化，流于形式。三是考核没有落到实处。若考核流于形式走过场，聘任合同也无异于无固定限期劳动合同了。第四，人事争议仲裁制度尚不健全。当聘任制公务员在工作中受到不公待遇时，个人权利很难得到实现。即使向法院提起诉讼，法院也没有配套的制度和文件可以遵循来做出公平公正的裁决。聘任制公务员的司法救助方面还存在很多问题，针对聘任制公务员的人事仲裁制度还没有建立健全起来，个人权益无法得到彻底保证。
正所谓“星星之火，可以燎原”，在深圳和上海等地开始实施的公务员聘任制试点工作就如同星星点点的火苗，正在以燎原之势蔓延到全国。此时，更需要与公务员聘任制改革相配套的全国性法律法规的出台，使得公务员聘任制度越来越成熟、规范，在华夏大地上大放异彩，为我国的现代化事业和民族的伟大复兴贡献力量。
四、公务员聘任制改革的出路：基于新公共服务理论视域
当前我国社会正处在一个复杂的转型期，原有的价值体系在不断失效解构，新的价值体系正在生成建构，各种社会价值体系相互冲击和融合。对于公务员尤其是聘任制公务员更是无法置身价值重构的洪流以外，如果个人的价值取向和公务员制度所倡导的取向无法一致，那么个人和制度的合力就会失效。除此之外，完善公务员聘任制改革还要做到建立配套的法律法规和加强自身建设。
（一）培养正确的价值取向
我国正处在一个社会转型期，由价值取向决定的顶层设计对我国公务员聘任制改革之成败起到了至关重要的作用。
1.提升对聘任制公务员的认同感。要通过多种渠道加强宣传教育，使广大人民群众认识到公务员仅仅是一种职业，不再是身份象征，不要对公务员有过高的价值期待。不要寄希望于一劳永逸的职业保护，而要努力提升自己的知识水平和专业能力，既可以自由选择职业，也能够给自己提供足够的未来保障。
2.营造尊重人权的和谐社会氛围。人权的组成部分就是生存权和发展权，作为聘任制公务员享有和行政机关签订合同并获得报酬的权利。在工作过程中不会屈从于行政长官的个人意志，而是根据合同规定行使权利、履行义务。这就要求通过思想教育和制度保障来破除公务员系统中的等级观念和绝对权力意识，才能在全社会营造出尊重个人价值的积极氛围。
3.提高全社会的公平正义观念。随着市场经济的不断发展，公平正义的观念已经更加深入人心，并获得了广泛的社会认同。在聘任制公务员和委任制公务员共存的时候，要用制度保障聘任制公务员的权利。当聘任制公务员和公共权力机关发生人事纠紛等问题时，应该获得全社会的支持和帮助，并且通过合同对弱势的一方进行必要的保护。
（二）系统地进行制度创新
要推进聘任制公务员制度的顺利实施，除了要以正确的核心价值观做指引，还要进行必要的制度创新，完善制度设计的细枝末节，才能保障聘任制改革的可操作性。
1.明确职位范围。公务员法规定对两类职位进行聘任制改革，一种是专业性比较强的职位，一般人才无法满足要求的，另一种是辅助性的职位。中央和各级政府要对聘任制编制做出细致预算，确定编制调整更新的周期，这样就能够保证公共管理系统的持续稳定的运转，既发挥了传统公务员制度的优势，也杜绝了以权谋私，擅自设岗。
2.录用过程的科学化。在聘任制公务员的录取过程中，要将考试流程规范化、标准化，所有选聘的步骤要做到信息透明公开。最后的人事决定权要由非用人机关的第三方来决定，可以成立选聘专家委员会，既保证录取过程公平合理，又能实现录取结果尽如人意。
3.科学管理聘任制公务员。要严格限制聘任制公务员向委任制公务员的流动，委任制公务员的录用要严格遵守考试流程，使所有参考者拥有相同的机会以实现社会公平正义。对聘任制公务员的任职期限加以明确的说明以保持和委任制公务员之间的区分，有利于提高政府机关工作人员的行政效率和工作活力。
（三）建立健全相关法律法规和配套细则
《公务员法》的颁布使得聘任制公务员具有了法律基础，然而公务员聘任制改革是一个漫长的，逐步完善的过程，必须要进行单项立法，与之相关的法律法规和配套细则也必须足够完备，才能保障聘任制顺利有效的实施。我们的任务应当是在公务员管理的基本规则确定后，制定一系列主从有序的法律法规，并且保证公务员管理立法权限的和谐行使。
可见，目前推行公务员聘任制改革的当务之急就是要出台包括职位设定、录取、考核、奖惩和调任等各项规定的配套的法律法规。只有把法律法规不断细化具体化才能使聘任制度中的薄弱环节得以完善，才能使争议仲裁机制、人才流动机制和程序保障机制不断规范，进而达到预期的目的。不仅如此，还要在公务员聘任制改革的具体实践过程中不断总结，不断反思，发现问题，再出台一些新的政策来规避和解决这些问题。总之，只有踏上规范化和法制化的道路，公务员的聘任制改革才能取得成功并且获得实效。
（四）加强聘任制公务员的自身建设
我国公务员道德建设的主要思路源于对人性向善的假设，对干部的作风建设也是把希望寄托到理性的约束和人性的完善。然而社会实践中的腐败问题引发了关于公共行政道德化的思考，社会主义所倡导的公共利益和服务人民能否实现直接取决于政府工作人员的行政伦理和道德自觉。关于对聘任制公务员的道德建设，沿袭人有理性经济人和人性无限向善的可能两种假设，可以考虑两种制度设计。第一就是自律，因为单纯依靠外部强制力量是不可能持续有效的，行政官员自身的道德修养和服务意识的提升是问题的关键所在。第二是他律，正如韦伯的现代官僚制而言，公务员是组织的工具，法律条文和行政规则在限制其滥用职权过程中发挥重要作用。
1.所谓自律就是转变自身观念即从官本位到民本位。官本位是封建统治遗留的思想问题，即使是在社会主义发展到今天，我们仍然无法否认官本位思想对于公务员队伍建设的消极影响。“官本位意识以做官为人生唯一的价值取向，窒息了个体人格的多方向发展”，违背了以民为本的行政理念[4]。只有不断深化经济体制改革，消灭官本位的经济根源，持续稳定的进行政治体制改革，保障公民的知情权和监督权等各项民主权利，才能逐渐实现从官本位到民本位的根本转变。
2.引入新公共服务理念：从要我服务到我要服务。以美国行政学家罗伯特·登哈特为代表的新公共服务理论倡导者在对政府理论的缺陷进行批判的基础上提出，公共行政官员在执行公共政策和管理公共组织时应当承担起以民为本，为民服务的职责。“与传统公共行政模式中的公共服务机构单一主体不同，新公共管理强调打破集中配置的做法，实行公共服务机构主体的多元化，给公众以自由选择的权利和便利，迫使服务部门为赢得顾客而开展竞争。”[5]这与我国要求公务员要全心全意为人民服务是一致的。要打造高水准的公务员团队就要学习新公共服务理论的核心价值观，提升自身觉悟和职业素养，把要我服务切实转变成我要服务。
行政机关用人体制的改革是牵一发而动全身的事情，我们要结合实际情况理性地运用聘任制，要循序渐进的逐渐完善，这一制度的实用价值才能得到彰显。毕竟公务员聘任制改革是一个长期的系统工程，任何急功近利的愿望都只能落空。公务员聘任制改革需要完整的制度设计而不是个别的政策实施，需要民众意愿的自由体现而不是领导意识的强制执行，需要规则硬约束和理念软约束的有效融合而不是对单方面的过度使用，需要政府机关人事管理的整体重塑而不是局部变革，要从制度、理念、文化等多角度整体安排，使得公务员聘任制改革最终走上法制化和规范化的道路。
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〔责任编辑：张毫〕