摘要：基本公共服务均等化软法之治与治理的密切联系在于，当代中国在社会转型中出现了风险社会的民生困境，这促使人们运用基本公共服务领域的软法机制来达到对此问题的有效治理。在基本公共服务领域，软法之治在治理体系和治理能力方面存在若干问题，这些问题需要从软法机制自身的完善入手来加以解决。走向善治是基本公共服务均等化软法之治的应然之境，为实现此愿景，基本公共服务均等化的软法之治应注重提升主体治理能力和优化软法治理体系。
关键词：基本公共服务均等化；软法；治理体系；治理能力；法治；善治
中图分类号：DF41
文献标志码：A
随着“国家治理现代化”问题的提出，尤其是服务型政府建设步伐的加快，促进基本公共服务均等化已经成为我国政府在治理改革中“日益偏重”的一项重要内容。对于基本公共服务均等化而言，学界较多地是从经济学、政治学以及行政学的角度进行探讨，鲜见从法学的视角加以分析。在法治思维和法治方式备受重视的今天，如何从法学的角度认识基本公共服务均等化就成为一个不容回避的法治议题。进言之，“基本公共服务均等化”何以借助法学维度展开？笔者认为，一个较为有效的研究路径就是借助“硬法-软法”的理论工具加以辨析，特别是软法范式，有助于为我们展现当下中国基本公共服务均等化制度运行中的一些规律性事实。从治理的立场来看，作为调整基本公共服务均等化运作的软法规范，既存在于“正式制度和规则”之中，又存在于“非正式的制度安排”之中，有待我们对其进行深入的诠释。本文将着重从“治理”本原、运行机制、“善治”旨归这三个层面加以展开，以期揭示何为基本公共服务均等化的软法之治。
一、基本公共服务均等化软法之治的“治理”本原
（一）“软法”之治——克服民生困境的现代性治理机制
所谓本原，从法哲学的立场来看，就是一个事物产生的初始之处和生发之渊源。基本公共服务均等化软法之治的本原与治理有着密切的联系——正是因为当代中国在急剧的社会转型中出现了基本公共服务的非均等供给这一风险社会的民生困境，才促使人们思考如何对此困境加以“治理”，也才进而以软法之治的制度方案来促进基本公共服务均等化，从而达到有效治理的效果。可以说，正是公共治理背景下克服民生困境、推进基本公共服务均等化的现实需求以及硬法治理在某些方面作用之不及给软法治理的引入提供了机会，这就使得在实现基本公共服务均等化过程中施以软法之治具有了合理性依据和正当性基础。
囿于篇幅，本文不拟对风险社会的民生困境加以展开，但其根源来自市场失灵和政府失灵所引发的诸多问题当无疑问。具体而言，由市场失灵引致的民生问题包括：市场的趋利性导致基本公共服务供给的短缺；激烈的市场竞争导致贫富分化和难以让人接受的收入和财富不平等；公用企业为赚取垄断利润，利用其优势地位实施垄断，减损基本公共服务的质量；提供基本公共服务的市场主体利用独占信息的优势造成信息不对称，影响消费者对基本公共服务的选择和使用；经济周期引起的就业问题；经营者受利益驱使，以破坏环境为代价从事生产经营活动，对消费者、社会以及国家产生的负外部性影响；在市场活动中，由于信息不对称、垄断行为、环境污染等因素引起不安全的消费，损及消费者的生活质量等。相应地，由政府失灵引致的民生问题包括：因相关法律制度供应不足，影响基本公共服务的供给；因基本公共服务供给不足，造成公民难以享用必需且足量的基本公共服务；因预算支出存在问题，致使财政安排偏离民众对基本公共服务的需要；因行政管理体制改革滞后，阻碍社会力量参与提供基本公共服务；因政府部门及其工作人员的权力寻租，影响基本公共服务的供给；因政府主导的基本公共服务供给标准较低，导致基本公共服务的质量低下；因政府主导的基本公共服务存在歧视，导致民众难以平等享用基本公共服务等。
上述“双重失灵”引起的经济社会问题都与民生福祉有关，都与基本公共服务供给和享用的不均等有关，亟待提出有效的治理策略，而软法方案就是破解此类民生困境的一种建设性的治理方案。正如有学者所言，软法理论是在现代性反思的基础上出现的——这里的“现代性反思”，从风险社会的场域来看，既有治理者对市场失灵导致的民生问题的反思，也有其对政府失灵导致的民生问题的反思。反思的结果就是以现代性的社会建设方案来克服市场失灵的困境，以现代性的政府建设方案来克服政府失灵的弊端。无论是克服上述市场失灵还是政府失灵，都可以归结于施行治理现代化背景下的基本公共服务治理机制，由此实现善治的愿景。此时，基本公共服务的公共治理体现为一种“机制的综合”，其本质是一种“规则治理”。换言之，政府推行促进基本公共服务均等化的制度方案就是以适当的规则措施来治理经济社会问题，其治理的方式就是将硬法之治与软法之治兼收并举地运用到解决基本公共服务的非均等供给问题之中，其治理的效果体现为硬性管制与柔性治理相结合，治理的要旨在于实现和促进公共福利。也正是在实施基本公共服务均等化的软法治理过程中，软法这一治理机制以其灵活、柔性、易于修正的优势克服了硬法的昂贵、严苛、死板的局限，适应了公共治理的需要，再造了法的理念，丰富了法治的内涵。
（二）“软法”规范的理想类型
软法之治的治理本原除了其何以产生这层含义之外，还包含以何种类型的软法规范进行治理这一内涵。一般而言，我们可以通过对基本公共服务领域的软法规范进行类型学研究，提取出包含软法规范之独特面貌的那些理想的类型特征，从而获得对软法规范类型的一般性认识。通过分析目前正在实施的不同层级、不同内容的基本公共服务领域软法规范，可以梳理出“软法”规范的理想类型，具体包括以下5种形式：
1.基本公共服务领域的政法性常规成例
此类软法规范作为政治与法律领域一种事实上的惯例，其表现形式有：（1）立法性常规成例，如《岳阳县2014年度推进依法行政工作安排》（2014）关于“重大行政决策方案必须在提交研究决定前交法制机构进行合法性审查”的规定；（2）行政性常规成例，如《东莞市水务局城市供水水质管理办法》（2011）关于“供水水质监管遵循企业自检、行业监测、行政督察、公众监督相结合的原则”的规定；（3）司法性常规成例，如《上海市高级人民法院关于进一步加强和改进立案工作的意见》（2013）关于“适时召开人民陪审员、特邀监督员、律师等座谈会，听取意见，发现问题，督促整改”的规定；（4）政治性常规成例，如《2013年兰州市基本公共卫生服务项目绩效考核实施细则》（2013）关于“考核结果要与单位主要领导年度考核挂钩，作为人员奖惩的重要依据”的规定。