[摘 要]政府是医疗公共政策的制定者，也是医疗服务的主要供给者和监管者，但政府自身的寻租行为，决策中信息的不对称，地方保护主义等政府失灵会带来医疗费用虚高问题。沉重的医疗费用负担不仅降低了人民的生活幸福指数还引起了人民对政府部门的信任危机。为此，通过完善制约和监督机制，消解药企和政府部门间的信息不对称，建立区域价格协调机制等手段减少政府失灵的措施有助于改善医疗费用虚高的问题。
[关键词]政府失灵 医疗费用 虚高 成因 治理
长期以来，中国医疗费用的增长速度过快，医药卫生消费支出已成为中国居民继家庭食品、教育支出后的第三大消费。沉重的医疗费用负担不仅部分抵消了因经济增长带来的人民群众生活幸福指数的提高而且导致人民群众对医疗卫生机构乃至政府公共部门的信任危机，进而在很大程度上影响着中国构建和谐社会的进程。中国医疗费用虚高的原因是多方面的，已有的研究较多地研究和讨论了医疗卫生领域固有的市场失灵导致的医疗费用高昂。笔者认为，公共部门自身的寻租行为、卫生公共政策制定低效率、不合理等政府失灵原因也是中国医疗费用高昂的不可忽视的重要原因。本文将重点从政府失灵角度分析中国医疗费用虚高的成因并提出相应的对策建议。
一、中国医疗费用虚高的现状
在医疗领域中,一个众所周知的事实是医疗费用长期居高不下。中国医疗费用虚高主要体现在两个方面：一是药品的零售价远高于成本价，药品收入已成为医院收入的主要来源之一。据2010年央视“每周质量报告”显示，一种癌症辅助药物“芦笋片”的出厂价为15.5元,但是医院的零售价格达到213元,售价高达成本的13.7倍。二是医疗费用的增长幅度远远高于老百姓的收入增长。自1978年以来，我国卫生总费用逐年上升，从1980年到2009年我国的卫生总费用由原来的143.23亿元上升到17204.81亿元，增长了119倍。但是，人均收入2009年比1980年仅仅提高了10倍，也即人们收入的增长幅度远远低于医疗费用的增长幅度，这种不平衡导致人们看病就医的负担越来越重。
二、中国医疗费用虚高的原因：政府失灵
政府失灵指的是政府的不完善之处，政府在弥补市场失灵时，由于政府行为自身的局限性等制约所产生的新缺陷，进而无法使资源配置效率达到最佳。在中国医疗领域，政府失灵包括寻租，信息不对称，地方保护主义等，这些都是造成医疗费用高昂的重要原因。
一、寻租行为。根据公共选择理论，在公共决策中参与者也是经济人，追求的都是自身利益的最大化，所以公共决策者可能利用手中的公共权力谋取个人和部门私利，由此将导致政府设租和企业寻租行为。就医疗领域而言，医药企业在很大程度上会游说和贿赂政府监管部门的某些官员，而政府监管部门的官员为了自己的利益，往往会利用手中的公权力对这些药品和医疗器械采取特殊的待遇，放松监管，或是对这些产品的价格不进行严格制约，从而给药品生产商和销售商背离市场价值规律进行涨价提供了可能。药品生产商和销售商在定价时自然会将寻租成本考虑在内，所以药品价格一涨再涨，进而导致医疗费用虚高。
二、公共决策中的信息不对称。主要指政府物价管理部门和制药企业之间的信息不对称。我国现行的药品定价方法是成本加成定价法。在现行体制下，制药企业在向物价管理部门申报药品成本时会出现虚高的情况。各地的物价管理部门几乎同时面对少则几家、几十家，多则上百家的的制药企业，如果单靠物价部门自身的力量调查这些制药企业申报的药品成本是否属实是不可能也不会现实的。所以在缺乏成本信息的情况下，物价部门的定价是被动的，缺乏真实性的。实际上，成本加成法只考虑了成本加利润，没有考虑临床使用中的质量和效果以及药品的性价比，因此通过市场机制胜出的，并不是效价高的产品而是利润空间大的产品。
三、地方保护主义。根据我国药品定价制度可知，地方政府的物价部门有权决定乙类药品的价格。地方政府为了增加当地的税收收入，提升GDP，通常授意当地物价部门在制定乙类药品的价格时放任制药企业虚高报价。而地方物价部门财政上依赖于地方政府，人事上接受地方政府安排，所以执行着地方政府的这一授意。并且根据药品的成本加成定价法的原则，地方政府的物价部门在定价时会进一步提高价格，而价格监管部门会配合物价部门的行动，放松对这些企业的制约，造成药品或是其他一些医疗器材价格的全面上涨。
四、公共决策者的能力有限。在实际决策中，公共政策通常是根据决策者的经验作出的，而公共决策者的能力是有限的，其作出的决策也会出现差错。随着国家医药卫生体制改革的深入，中央和地方政府为了解决医疗费用居高不下的一些问题，积极地推进了一些政策措施。比如，2008年10月份国务院公布的《关于深化医药卫生体制改革的意见（征求意见稿）》中，对基层医疗卫生机构提出了“药品收支两条线和零差率销售”的管理办法，希望为解决老百姓“看病贵，看病难”的问题探索出一条新路，并且各地基层卫生服务机构也积极展开试点工作，探索药品零差价政策。但是，实际的政策效果却并不理想。实施药品零差价政策前,基层医疗机构是自主购药,并不参加政府的统一招标, 其药品采购价格极低,但是目前大多实行省级招标采购和配送, 出现了基本药物中标价高于基层医疗机构现行零售价的现象。
三、治理医疗费用高昂的对策
（１）完善制约和监督机制
寻租的解决方法必须遵循两个词“制约”和“监督”。制约可以从两个方面入手，一是法律制约。首先需要真正实现司法独立。尤其是司法部门财政权和人事权的独立，从而使下级司法部门直接接受上级直属部门的管理。其次编制一部独立的法律，在该法律中明确政府部门及其官员违法的责任，制定具体的惩治措施，用于震慑和制约官员的行为。二是行政制约。加大处罚的力度和强度。根据成本-收益理论，从重处罚相关医疗卫生部门官员的寻租行为实际上增加了其寻租的成本，而每个人都是理性的，当他需付出的成本大于收益时，就有可能减少或停止他的寻租行为，并从社会整体层面上减少寻租现象。扩大行政处分的主体范围，不仅追究直接行为人，并且同时处分其上级领导者以及知情不报者。医疗卫生部门可以在政府门户网站上开设一个“阳光通道”，积极接受来自各方的批评和建议，并将这些意见和建议汇总整理后送交上级查阅，对于合理、可取的建议，可以考虑将其实际运用于医疗卫生部门的工作中，改善部门工作，提高公众满意度。
监督主要从大众媒体和公民两个层面进行。媒体应及时公布各种寻租现象,同时反映社会大众的意见和建议，并传达给医疗卫生部门，充分发挥公众和政府之间的纽带作用。公民应该担任好监督者的角色。公众在接受相关医疗服务的过程中，如果发现医院和卫生部门有不合理之处应及时向其上级反映，主张自己的权益。在此基础上，医疗卫生部门要建立和完善政务公开机制，提高工作的透明度，让公众充分了解其政务活动，从而实现有效的监督，以防止医疗卫生部门行为的短期化，以及部门工作人员以权谋私的现象。最后要加快完善监督的过程。要将事前监督，事中监督，事后监督这三个环节相统一。同时监督工作也可以实行流水作业，各负其责的方法。即把三个环节相互分离，独立开来，各环节在职责范围内做到自己的监督职能，但同时该环节的监督工作也对下个环节负责,最后在这三个环节相关人员的各自评价以及互相评价的基础上，给出一个总体的客观的评价，起到有效监督的作用。
（２）消解药企和政府部门间的信息不对称
为了有效控制和降低医疗费用，必须尽力减少制药企业和物价管理部门之间的信息不对称。这个问题可以借鉴外国一些成功的做法。比如，加拿大政府成立了药品价格审查委员会，对药品进行严格的审查然后再定价。对于非专利药品，要价必须低于其他国家的平均价；对于专利药，要与同类的药品进行比较，价格也要低于同类药品的平均水平。设置价格规制部门。对于制药企业药品的成本价和零售价进行控制和监督。对药品进行调查并将调查的数据进行统计分析，对分析得出的各制药企业药品的治疗效果，安全性能等方面综合考虑，从而确定每个制药企业药品的市场定价。在定价过程中还可以采取听证会等形式，积极争取公众的认可,增加定价的透明度。
（３）建立区域价格协调机制
建立区域价格协调机制，就是平衡各地的药价水平，使其基本保持在一个基准线上。各种成分相同的药品统一采用同一名称，并根据药品的疗效，安全性，稳定性等特性把同类药品划分为A、B、C三个基本等级。根据制药企业的成本信息在全国范围内计算同类药品的平均成本价，再根据药品的等级确定药品价格。A级在全国平均成本价的基础上浮动10%-15%，B级浮动5%，C级按照全国平均成本价计算。把全国划分为东中西三个区域，每个区域的药价协调一致,即根据制药企业的成本价加上运费进行推算，使三个地区的同企业生产的同种药品的价格基本保持“一致”，瓦解地方保护主义。
（４）改变地方政府的考核激励机制
首先改革考核指标。在考核标准中加入民众满意度这一指标。相应的建立一个民意调查网站，公民可根据身份证号作为指定用户名登入该网站进行评价。其次建立公开透明的激励机制。根据民意统计的结果对官员进行评比，民众对于当地政府控制医疗费用的成效的持基本满意态度的，可以给予相关部门和人员物质和精神上的奖励，反之，满意度较低的，则要适度地惩罚。
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[4]胡芳. 药品“零差率”挑战基层医疗机构[N] .中国医药报, 2010-04-01(B05).
作者简介：
梁梦茜（1990-），女，浙江丽水人，湖州师范学院本科生,研究方向：行政管理；
张永梅（1980-），女，江苏常熟人，湖州师范学院讲师，博士，研究方向：社会保障与公共政策。