【摘要】中国作为一个农业大国,土地问题一直是中国发展的基本问题,土地问题又是农民发展问题的核心,土地问题解决的好坏事关国家的和谐与稳定,事关人权的看重与否,事关民生,与国家发展息息相关。本文通过分析国内国外土地政策的变化,剖析了当前我国农民面临的土地难题,分析应对土地难题的对策,找到适合我国农民发展的出路。
【关键词】家庭联产承包;土地流转;保障
一、国外土地政策的变化历程
多于大多数国家而言,土地政策的基本演变过程是:从封建地产、村社公地甚至部落土地或国有土地走向资本主义私人所有,变成一种商品化的市场因素。其特征主要变现在:
(一)在许多国家和地区,从最终形成的土地制度结构来看,土地制度时钟反映着包括农民,土地所有者、工商资本所有者及政府在内的不同利益相关者之间的复杂利益关系结构,而不是单一的构造。
(二)在现阶段,在多种制度安排同时并存的情况下,某一种特定制度安排的内涵规定是明确的,基本不存在内部冲突;各种同时存在的制度安排之间的边界是比较确定的,基本上也不存在相互间的冲突。
(三)各国在土地经营模式选择上都有一种倾向,就是努力扩大经营者的经营规模。而国民经济的发展不单单只有土地所有制决定,同时也受其他因素的制约。
(四)在面对市场风险上,土地私有并不是最有效的应对措施,此时国家的介入显得尤为重要,国家宏观调控越来越受到重视,例如美国,日本。
二、我国土地政策的变化历程
(一)我国新民主主义革命时期的土地政策。
首先在国内大革命时期,湘鄂赣三省都成立了省农民协会,农民在农会领导下,纷纷起来打倒土豪劣绅和不法地主,推翻地主阶级的政权和武装,建立农民的政权和武装,做到“一切权力归农会”。
其次土地革命时期,通过打土豪、分田地、废除封建剥削和债务。从而废除封建地主土地所有制、实现农民土地所有制。土地革命,调动了农民革命和生产积极性,巩固和发展农村革命根据地。
再次抗日战争时期,实行“双减双交”政策,地主减租减息、农民交租交息。其实质是承认地主对土地财产的所有权,同时保证农民的承佃权,即限制封建剥削。
还有人民解放战争时期,实行土地改革,没收地主土地,废除封建剥削的土地制度,实行耕者有其田的土地制度,按农村人口平均分配土地。
(二)社会主义革命及建设时期的土地政策。
首先在1950-1952年间,新中国成立时,全国广大新解放区还没进行土地改革,广大农民迫切要求获得土地。从而颁布《中华人民共和国土地改革法》,废除封建剥削的土地所有制,实行农民阶级的土地所有制。与以往不同的是保护富农经济。
其次在1953-1956年间三大改造时期,国家采取典型示范、逐步推进的方法,由农业互助组,到初级生产合作社,最后发展到高级农业生产合作社,土地由农民私有制转变为公有制,实现了社会主义。
再次在1958-1978年间十年建设时期,实行人民公社化,小社并大社严重损害了农民的利益,影响他们建设社会主义的积极性。
还有1978年以来改革开放时期,实行家庭联产承包责任制。初期——放宽政策,休养生息,包产到组,包产到户的农业生产责任制;后期——以家庭联产承包为主,发展乡镇企业和非农产业,废除“一大二公”的人民公社旧体制。家庭联产承包责任制适应了当时我国生产力发展水平,符合我国国情,一直持续到现在
三、当前我国农民面临的土地难题
(一)土地制度缺乏完整的体系和规范体系难以形成。
我国至今尚未有正式的制度体系文本,土地制度中内含的各种土地关系等重要内容也只是国家文件提出原则性的政策,而无完善的实施细则和制度规定,去缺乏一个系统的目标。即使土地承包也没有比较严格规范化的承包合同,即使有,也很不健全,对合同的内容规定都不完善。违约行为时有发生,而制裁措施缺乏,使得不少地方的农地承包出现了各种扭曲行为,造成了土地经营效益下降,利用结构不合理,农村经济发展受到严重束缚。
(二)农地所有权制度方面,既要维护土地集体所有制度,又要明细产权,强化农民的土地使用权,并且土地所有权与承包经营权分离,两者之间存在着矛盾与摩擦,侵权严重。从根本上讲农民对自己的耕地没有实质说话的权利,农地使用的高成本收入甚至负收入的境况严重。
而且村集体和国家对于农户经营的土地享有缺乏明确界定的剩余权利,村集体与农户之间的权利-义务关系缺乏严格而清晰的界定,而其所有权可以轻易地压倒承包户的经营权。地方政府、基层政府对农村土地享有过于广泛的权利,这种权利又没有受到法律和政治的约束。
(三)农地经营权制度方面,既坚持家庭承包经营,又面临农地经营过于分散,农地经营规模过小而制约农业发展的矛盾。
其一方面明确了较长的农地承包期,以稳定农民的心理预期,提高农民中长期投资的积极性,另一方面由于承包方式和管理制度的非规范性,对农地经营仍然存在短期化行为,加剧对农地资源的破坏。
(四)农地流转方面,土地要素市场发于完善的必要与农地资源的稀缺和转移使用权的障碍之间存在矛盾。
农地资源的稀缺性和使用权转移中的障碍,只是农地的流动和集中机制难以形成,严重制约了以农地集中化规模经营为特征的农业现代化发展。
(五)土地管理制度方面,尚缺乏健全的法制体系。
当前存在严重的毁损耕地的问题,强化其管理和健全法制体系刻不容缓。
四、分析应对土地难题的对策,找到农民发展的出路
农民问题摆在每一个人的面前,作为农民问题的基础问题—土地问题显得生死攸关,社会各界都喊出了自己的声音。有些坚持确立农地私有制,其原因在于其认为目前中国式的土地兼并不亚于土地私有化国家,土地兼并以政府圈地的形式展开,土地承包的费用并不交给农民而是给了政府,造成农民无地可耕,赋予农地所有权大势所趋,是解决农地效率问题的根本所在;有些人认为坚持土地国有,实行家庭联产承包这种经营方式,不仅适应以手工劳动为主的传统农业,也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业,具有广泛的适应性和旺盛的生命力,必须长期坚持。
从上述的国外农地政策分析来看,其坚持土地私有,实现土地经营规模的最大化,但其同时注重国家的调控,关键在于投入。我国自进入新民主主义时期也采取了相应的土地政策,为废除封建土地制度有土地权利归农民所有的时期,但为了革命与建设的最终需要土地最终确定归国家所有,实行家庭联产承包责任制。这也是人心所向,虽然还有许多不足。归根结底,中国农地经营效益低在于劳动生产率过低,国家和政府仍然是拉大不同产业经营效益差距的重要因素。结合各界学者的观点,我国在农民土地制度方面应做以下几个方面的努力:
(一)土地流转方面,尝试各种流转模式。
推行农地适度规模经营是我国实现农业现代化的必由之路,但是推行农地适度规模经营是以一部分农业剩余劳动力向城市非农领域转移为前提的,城市往往难以很好地解决进城务工农民的社保问题,依靠土地承包经营权流转权益将同样履行进城农民的社会保障功能。
2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次会议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,其明确指出“推进农业经营体制机制创新,加快农业经营方式转变”。这项政策是继物权法之后又一伟大创新,使农民对行使自己的权利更有信心。
(二)完善农地管理制度。
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“划定永久基本农田,建立保护补偿机制,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。继续推进土地整理复垦开发,耕地实行先补后占,不得跨省区市进行占补平衡。搞好农村土地确权、登记、颁证工作。”“实行最严格的节约用地制度。”“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。”“依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策,规范推进农村土地管理制度改革”。
可以说十七届三中全会把农地土地管理的症结揭发的淋漓尽致,制度的完善正是对症结的清楚认识,但是关键在于实施。好的政策确实有其合理行,能够顺应历史的发展,但是无法实行,再好的政策也是只能束之高阁的,所以重在贯彻,贯彻的好坏影响问题能否得到解决,这还需要各级政府及各其他单位共同努力。
(三)加强农村社会保障制度。
建立农村社会保障体系是农村土地规模经营必要的配套措施。农村社会保障体系一般包括最低生活保障、合作医疗和社会养老保障等三个项目。农村最低生活保障是农村社会保障中最低层次的保障,是政府为农民设立的最后一道安全网;建立农村居民最低生活保障,有助于在效率优先的情况下,保障社会的公平与稳定。建立农村居民最低生活保障制度的核心问题是资金问题,可以通过建立统一的社会保障税,以及建立最低生活保障基金会的办法解决最低生活保障基金的筹集问题。
中共十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则,加快健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求,建立新型农村社会养老保险制度。创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。做好被征地农民社会保障,做到先保后征,使被征地农民基本生活长期有保障。完善农村最低生活保障制度,加大中央和省级财政补助力度,做到应保尽保,不断提高保障标准和补助水平。全面落实农村五保供养政策,确保供养水平达到当地村民平均生活水平。完善农村受灾群众救助制度。落实好军烈属和伤残病退伍军人等优抚政策。发展以扶老、助残、救孤、济困、赈灾为重点的社会福利和慈善事业。发展农村老龄服务。加强农村残疾预防和残疾人康复工作,促进农村残疾人事业发展”。这是当前建设农村的社会保障体系新政策的精确表达,贯彻新农村社会保障体系,完善我国社会保障制度,实现社会公平,加快农民生活水平的提高,从而为我国农村土地制度贯彻提供保障实现农业现代化。
作者简介:
万方芳(1986—),河南许昌人,河南农业大学在读硕士,研究方向:马克思主义中国化。
曲莉(1970—),郑州经贸职业学院社科部教师,研究方向:基础教育。