【摘要】 中国经济改革的一个特征便是地方政府与以前相比获得了更多的权力。这一现象虽然有利于促进地区经济的发展，但带来的一个问题便是中央政府与地方政府经常出现由于利益不同导致的博弈。在这种经济环境仍旧处于制度相对不稳定的状况下，企业实施适当的政治策略，能够影响政府法律法规的制定，形成有利于企业发展的制度环境。文章从制度基础观的合法性角度分析在中央和地方政府利益博弈这种不稳定环境中，企业应如何实施政治战略，以建立竞争优势，实现长远发展。
【关键词】 制度基础观 合法性 企业政治战略
一、引言
中央与地方关系问题由来已久，这一关系始终是中国政治经济生活中的一个重大问题。经过30年的市场化改革，我国中央政府与地方政府的关系有了较大调整，初步建立了正确处理中央政府与地方政府关系的基本框架，促进了国民经济和社会的发展。但是，目前中央政府与地方政府的关系中还存在着许多突出的矛盾和问题，在许多方面存在着二者由于利益不同而进行的博弈。国内外学术界对此给予了特别的关注，也产生了众多的争论。但是，有一点取得了基本共识：伴随着政府间关系变化的是政策执行结果的多样化，地方政府并不总是遵照执行中央政府政策，有时甚至是违背执行中央政府的政策决定。这一特点是转型经济背景下的中国特有的现象。Peng（2002）在分析转型经济国家企业战略时，指出制度基础观的分析，对于解释中国的企业战略更加有意义。
二、中央与地方政府博弈的制度背景
学术界已习惯地把中央与地方关系等同于中央政府与地方政府之间的关系，即国家行政机关之间的关系，即国务院和地方各级人民政府（杨小云，2002）。改革开放以后，为了充分调动地方政府的主动性，中央政府开始进行分权化进程（Yusuf，1994）。毫无疑问的是，伴随着分权化进程的必然还有地方政府利益的形成（Shirk，1993），而且，地方政府利益并不一定会与中央政府利益相一致（Chung，1995）。在这种情况下，中央一地方政府关系就转变成为复杂的“谈判-讨价还价”模式，像经济组织中的M 型多部门结构一样，地方政府拥有一定的自主能力和任意处置权，并具有了潜在的偏离中央政府政策的动机（Li，1997；Peng，1996，2000）。对于中央政府和地方政府的关系和地位，主要有以下两个观点：一种观点强调地方政府的主导作用，认为地方政府具有足够的任意处置权。这是因为，随着分权化改革的推进，中央政府已经不再拥有足够的行政和经济资源来对地方政府行为进行充分控制（Feinerman，1998）。而且，虽然中央政府可以通过各种手段来监管地方政府行为，但是我国复杂的政府机构所产生的控制问题会使得监管并不完善（Huang，2002）。再者，基于我国政府结构的多层委托代理关系，完全遵照执行中央政府政策也是难以实现的（Wedeman，2001）。由此所产生的中央政府控制失效，必然会导致地方政府在政策执行过程中背离中央政府利益，转而追求自身利益。另一种观点强调中央政府的主导作用，认为中央政府能够有效约束地方政府的自利行为。这是因为，干部管理制度的演化和改进，使得中央政府能够控制地方政府官员的行为，使其和中央政府利益相一致（Huang，2002）。而且，领导干部目标责任制所设立的绩效考核和评价机制，也能够引导地方政府官员按照中央政府利益要求来配置资源（Tsui and Wang，2004）。所以，即使地方政府已经支配越来越多的经济资源，中央政府的政治控制也能够确保地方政府在政策执行过程中服从中央政府利益。这两种观点体现了现实中政府间的行为冲突，正是由于二者的地位不同，这二者互动中各有制约对方的策略，因此导致了中央政府和地方政府为了彼此的目的和利益进行的博弈。对于中央政府与地方政府现实间的博弈，许多学者进行了实证的研究。这些实证分析，验证中国作为一个新兴市场国家，在许多法律法规方面的不健全使得这种分歧无法从法理上进行解决。由此，中央政府和地方政府会出于不同的目的，在制定法律规政策时做出不同的决定和行为，这些都是适应企业发展的重要环境因素。由此可见，中央政府与地方政府的博弈过程和结果，成为企业在制定战略时不得不考虑的因素。
三、制度环境对企业战略选择的影响
企业在制定战略时，不可避免的要受到外部环境约束，产业组织理论和资源基础理论分别从行业环境和企业内部解释了企业战略制定的根据。而制度理论视角下，制度因素对于企业的生存和发展起到了重要的作用，制度影响了企业机会的获得和资源的分配。而政府通过制定法律法规，通过正式制度成为影响企业的战略制定的重要制度因素，政府对企业战略的影响在转型经济下格外明显，中国作为一个典型的转型经济国家，制度理论可以做出很好的解释。制度基础观把制度看作是战略选择的自变量，聚焦在制度和企业动态的交互作用上，而且把战略选择看作是这一交互作用的结果。特别指出，战略选择不仅是由传统战略研究所强调的产业状况和企业特殊资源能力所决定的（Porter，1980；Barney，1991），而且还表现为决策者所面对的一个特殊的制度框架中正式和非正式的约束。制度基础观给进一步解释为什么不同制度的国家企业战略选择的差异性问题带来新的诠释和启发（谢佩洪，王在峰，2008）。制度理论强调组织外部正式和非正式的政治、社会和经济制度对组织行为的塑造作用。这些外部制度形成了“游戏规则”，界定了参与者之间的相互关系，游戏参与者在规则的约束下从事各种活动。制度理论主要从三方面拓展了传统战略研究中的“公司外部环境”概念：第一，将以经济变量为主的概念（市场需求、技术更新等），拓展至包含了政治、社会制度的概念，强调了制度、组织及其战略选择之间的相互关系；第二，不仅关注正式制度，同时也关注非正式制度（文化、习俗等）对组织的影响；第三，强调制度环境不仅仅是背景条件，它有时可以直接决定公司的战略决策。中国曾经是一个计划经济国家，在计划经济体制下，政府控制并配置所有的资源。在这种历史背景下，国有企业与政府之间有着紧密地联系，享受着国家直接的财政补贴和间接的优惠待遇。然而，随着我国改革开放的不断深入，企业赖以生存的制度环境发生了巨大的变化，市场经济的使得许多国有企业丧失了其原有的先天优势。在这种制度环境下，企业如何采取战略影响制度环境，显得格外重要。
四、企业政治战略分析——合法性角度
1、顺应战略
顺应涉及到通过与企业目前定位的社会结构的要求和期望保持一致来寻找合法性。一个顺应的企业是没有问题、变化和对社会结构的反抗的。它通过“遵守规则”取得合法性。对于在一个章程、规则、规范、价值观和模型都已经成型或者已经被默认的社会结构中运行的一个组织而言，顺应是一种十分合适的战略。企业一般拥有很少的能力和资源去挑战现有的社会结构。例如，一个由华籍美人发展的新企业可以求助于宗亲和家庭成员来取得资金，在这种情况下顺从规范合法性——顺从家族的主流规范——能够帮助企业生存所必须的资源。
2、选择战略
企业可以通过这一战略，选择与企业一致并且有利的制度环境。当与相关制度环境的规则、规范、价值观和模型一致，并且企业有机会和资源选择与其一致和有利的制度环境时，选择战略是一种有效的战略。企业也可以选则有利的地理位置。选在一个与组织遵守相似的章程、法规、规范、价值观和模型的地区能提供给企业合法性。例如，Porter（1990）曾经展现了一个在一个行业内的帮助组织提供人力，商业伙伴和财力的区域性网络。更重要的是这一地区网络能为组织提供利益相关者认可的合法性。例如，新的软件企业经常选择硅谷的人力，伙伴，技术和资金，他们发现这一选址帮助他们看上去对于顾客、合作者和潜在雇员更具有合法性。
3、操纵战略
操纵战略实质改变了制度环境，以达到企业与制度的一致。根据Suchman（1995）的观点，操纵涉及到抢先介入来“发展基础，这一基础是用来支持组织独特细致需求的”。类似的，Oliver（1991）把操纵描述为“有目的和机会性的意图选择，影响和控制制度压力和评价”。一个企业利用操纵战略的例子是生物科技企业对资本的寻找。许多生物科技企业在融资时，没有利润记录，也没有在短期内有利润迹象。他们通过把投资者的注意力聚焦到有潜力的技术创新上来销售股票，通过操纵制度环境中的规则，企业也可以获取资源。与顺应和选择战略相比，操纵战略对制度环境的改变更大。单独一家企业一般缺少资金和权力来显著改变制度环境。但是企业可以通过与现有的成功企业一起改变制度环境。另一种战略是联合其他企业，一群企业可以组织成一个行业协会，这比单独一个组织产生更有效的影响。
4、创造战略
创造战略涉及到发展一些还没有在制度环境中存在的东西。企业特别是新企业，经常开辟新的领域，在这些领域中运作是缺少成型的章程、规则、规范、价值观和模型（Aldrich & Fiol，1994）。企业通过制度创新，创造规范、价值观、信仰、期望、模型、行为模式、网络或者与组织身份和主流实践一致的参考标准，然后让其他人接受这些制度。一个具有创新性的企业能够扮演一个先锋角色并为后来者建立合法性的基础（Anderson & Zeithaml，1984；Miller & Dess，1996），例如网络公司能够利用互联网技术的突破，创造新的商业模式，这种模式中市场份额的大小，点击率和增长率被首先看作是能否投资的标准，而不是企业的利润。在四种战略中，创新战略会使企业对外部制度环境做出最大的影响。企业有时候甚至可以创造政府法规和规章。企业通过创造战略，能够建立新的规范、价值观和模型，从而获得对自己有利的制度环境。
五、结论
由于中央政府和地方政府各自目的的不同，中国企业在实施政治战略时必须要考虑两个主体，一个是中央政府，一个是地方政府。本文从合法性角度提出的四种战略，对于这两个主体，有不同的重要性。顺应战略作为一种政治战略，更多的一种被动性的选择。这一战略可以用于中央政府和地方政府的博弈结果不明确时。此时，企业无法确定中央政府和地方政府在决定经济政策上的作用谁大谁小，如果错误的对某一主体施加影响，可能导致博弈结果不利于企业的发展。选择战略可以用于企业选择经营位置是的策略。在中央政府和地方政府的博弈中，有些时候中央政府会特意的给与地方政府较大的权力，作为一种改革尝试，进行试验。这是地方政府为达到实现自身经济发展的目的，会在政策上给与企业优惠，并且更愿意接受企业为发展而向地方政府提出的建议。因此，采用选择战略的意义在于，企业可以根据中央政府对地方政府的放权大小，选择自己的经营位置，并且向地方政府施加影响，获得更多的资源。操纵战略和创造战略的实施更加倾向于对中央政府的影响，企业在全国范围内进行经营活动时，可能会受到不同地方政府的约束，此时中央政府出面，解决全国区域内的制度问题，就会很有效。此时，企业就应该向中央政府实施政治策略，影响中央政府的法规、法律的制定，从而便于企业实施兼并重组、战略联盟以及多元化发展等全国范围内的战略。环境操纵和创造战略的实施，对于创造制度优势也有格外的意义。参与到政府政策的制定中去，影响法律法规的制定，可以为企业发展争取到有力的制度条件。
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