摘要：巴以冲突久拖不决，不仅使巴勒斯坦局势风云变幻，同时也使巴勒斯坦非政府组织的生存和发展的环境变得复杂。本文试图从巴勒斯坦非政府组织的产生、作用以及未来的发展趋势等方面展开研究，以期对巴勒斯坦非政府组织有一个比较深刻和全面的认识。
关键词：非政府组织；巴勒斯坦；慈善组织；“影子政府”；公民社会
作者简介：王亚宁，硕士，中国人民武装警察部队学院边防系边管教研室副教授(河北廊坊065000)。
文章编号：1673-5161(2009)02-0047-07 中图分类号：D371 文献标识码：A
随着全球化进程的不断深化，非政府组织在国际舞台上的作用逐渐凸显。对于巴勒斯坦来说，非政府组织一方面与巴勒斯坦的政治运动、民族独立运动以及巴以冲突有紧密联系，另一方面又对巴勒斯坦普通民众的生活有着重要的意义。如：哈克(A1-Haq)是巴勒斯坦独立的非政府人权组织，主要致力于维护被占领土上巴勒斯坦人的权力；麦赞(Al Mezan)主要致力于维护加沙地带巴勒斯坦人在经济、社会、文化方面的权益；阿达拉(Adalah)则主要关注以色列境内巴勒斯坦人的权益。加沙社区心理健康计划(Gaza Community Mental Health Programme)负责缓解居住在加沙的巴勒斯坦人的心理、生存等各方面的压力，帮助这里的人调整心态和正确看待巴以冲突等；舒运·艾·马拉(Shu"unIlMar"a)则致力于维护巴勒斯坦妇女的权益，帮助妇女进行培训，试图通过培训和教育等方式来使巴勒斯坦妇女与男性拥有平等权利。此外还有一些巴勒斯坦非政府组织致力于发展巴勒斯坦的农业、商业、贸易、维护巴勒斯坦难民、学生、儿童的权利等。
一、巴勒斯坦非政府组织的发展轨迹
从历史发展的轨迹看，非政府组织在巴勒斯坦具有悠久的历史。早在奥斯曼帝国统治巴勒斯坦时期，一些慈善组织就已在巴勒斯坦地区进行活动，此后一些文化社团也开始活跃起来，这些组织实际上是巴勒斯坦非政府组织的早期形态，在传统上以宗教和家庭关系为基础，且由有名望的家族领导。政治性质的非政府组织产生于约旦和埃及统治西岸和加沙时期，此时的专业或慈善组织是为了支持或反对统治者的某些政策而建立的，其领导者不再来自于那些有名门望族，而是一些受过良好教育的政治精英，因此其具有较强的政治参与能力。现代意义上的非政府组织则产生于以色列占领巴勒斯坦时期，特别是20世纪六七十年代，巴非政府组织的数量激增，它们大多是一些地方性的慈善组织，在约旦法律等许可的框架下活动。1967年以色列占领约旦河西岸和加沙地带后，巴民众的正常生活受到了很大影响，对于基本生活服务的需要日渐增多，巴非政府组织便担当起为巴民众提供此类服务的角色。虽然以色列占领当局对巴非政府组织的活动有很多限制，但巴非政府组织还是尽最大努力为巴民众提供帮助和服务，这使得以色列非常恼怒，有时甚至破坏巴非政府组织的工作。20世纪七十年代末至八十年代初，巴非政府组织呈现出新的气象，一些民间的志愿组织融入非政府组织。这些组织活跃在各个领域，由于没有得到以色列政府的许可，因此被认为是非法组织。这些“非法组织”活动的目的是建立一个抵抗以色列占领的机构，它们的思想和行动对巴非政府组织和公民社会的建立产生了很大影响，导致巴非政府组织逐步调整自己的发展规划和使命。
早在巴勒斯坦民族权力机构成立前，巴非政府组织的战略是反对以色列的占领、促进巴勒斯坦的民主发展和公民社会的建立、为即将建立的独立的巴勒斯坦国做准备。巴民族权力机构成立后，面对新的政治现实与新的挑战，巴非政府组织适时调整自己的战略：一方面与巴民族权力机构保持健康和谐的关系；另一方面专注于向巴民众提供服务与帮助，从政府所应承担的使命中退出，全面履行非政府组织的职责。
两次巴勒斯坦起义使得巴非政府组织的作用凸显，在起义期间，由于巴勒斯坦缺乏一个全面运行的政府，因此巴非政府组织成为向受起义影响的巴民众提供救助的主要承担者。在巴勒斯坦起义的前几年，巴局势失控，巴非政府组织在战略上和政治上尚未准备好的情况下，积极投入到起义中。2006年巴勒斯坦立法委选举时，巴非政府组织又积极为立法委选举的顺利进行做工作；选举结束后，还力争国际社会认可选举结果；新政府成立后，巴非政府组织积极与新政府进行合作，共同维护巴民众的利益。
从巴勒斯坦非政府组织的发展轨迹来看，它的变化随着巴勒斯坦社会、政治以及巴以冲突的变化而变化。但不管它怎样调整其政策和工作方针，其核心目的是不变的，那就是为巴民众的福祉而努力。
二、巴勒斯坦非政府组织的作用
(一)向巴民众提供服务和帮助
向巴勒斯坦民众提供服务和帮助，既是巴非政府组织诞生的原动力，也是其存在和发展的核心目的。不论是早期的慈善组织还是现代意义上的非政府组织，向巴民众提供服务和帮助都是巴非政府组织的工作重心。在巴勒斯坦被占领土上，包括比较偏远地区，70％的服务设施，65％的发展设施，60％以上的意识重建。和社会教育，近36％的机构建设和人力资源都由非政府组织提供。作为服务提供者，巴非政府组织主要在卫生、教育和农业三个领域发挥重要作用：
1，卫生方面。巴非政府组织不仅向一般民众提供服务，也向妇女、儿童等特殊人群提供服务。向妇女、儿童提供的卫生服务占其服务总数的19.7％，残疾人和患有慢性疾病的人也在其服务的范围之内。根据卫生部和巴中央统计局的统计，有29％的初级医疗中心和32％的医院床位是巴非政府组织提供的，巴非政府组织负责的卫生领域雇佣了26％的人力资源。巴非政府组织所提供的卫生服务包括常规检查、紧急救助、特殊护理、心理咨询和基本卫生知识宣传等。巴以冲突频发和巴内部的派系纷争经常伤及巴民众，再加上巴勒斯坦的生存环境比较恶劣，巴民众对医疗卫生服务的需要非常迫切，巴非政府组织所提供的卫生服务对于巴民众的正常生活具有非常重要的意义。
2，教育方面。由于巴以冲突等原因，巴勒斯坦的教育环境和教育资源比较有限。在这样的情况下，巴非政府组织积极发展教育，培养巴勒斯坦下一代。在巴勒斯坦，教育与高等教育部主要负责正式的基础教育和中等教育，其中有21％的学龄前教育和25％的职业培训由巴非政府组织负贡。与此同时，巴非政府组织还积极开展职业教育，旨在提高巴民众的素质、增强巴民众的赣业竞争力。
3，农业方面。农业曾经是巴经济的重要组成部分，但是由于巴以冲突和巴局势动荡，巴农业发展受到很大影响。在发展农业方面，巴非政府组织占有重要地位。巴非政府组织提供53％的服务，而巴民族权力机构则只提供30％的服务。巴非政府组织在农业方面提供的服务包括偏远地区的发展、水利设施的修建、环境保护、土地休耕、制定农业投入政策、农业技能培训、农业补贴、农用道路的修建、鼓励农民建立自己的组织和社团、加强对农业的研究和投入、向农民发放贷款、提供兽医服务等。
不管巴以冲突和巴局势如何变化，也不管巴非政府组织政策会作怎样的调整，向巴民众提供服务和帮助是巴非政府组织工作的出发点和落脚点，也是其永恒的主题。
(二)抵抗以色列的占领，寻求民族解放
巴勒斯坦非政府组织的产生与发展跟巴勒斯坦的政治运动以及巴以局势有着非常紧密的关系，一方面因为巴非政府组织生存于巴这块特殊的土地上，因此巴非政府组织原本就具有抵抗以色列占领、争取巴勒斯坦独立的历史使命，这是现实的需要；另一方面是因为只有结束以色列的占领，巴非政府组织才能更好地开展工作，因为以色列的占领给巴非政府组织的工作带来了很多不便。为有效抵抗以色列的占领，巴非政府组织主要从以下几个方面开展工作：
1，尽一切可能向巴民众提供服务和帮助，为抵抗以色列占领、寻求民族解放储备力量。巴民众是巴历史的创造者和美好未来的谱写者，同时也是巴勒斯坦解放事业的力量之源。因此，只有最大限度地帮助巴民众渡过难关，才能为反对以色列的占领储备足够的后备力量。
2，积极参与反对以色列的占领、为争取民族解放的斗争。在舆论上，巴非政府组织利用其与国际社会的联系，营造反对以色列占领的国际舆论氛围。巴非政府组织强烈呼吁国际社会、美国以及其他和平计划的倡导者，向以色列施加压力，迫使以色列结束对加沙和西岸的包围。在以色列结束包围之前，要求埃及开放边界通道，使得巴民众所需的食物、燃料等物资能够运到加沙和西岸。他们积极参加国际会议，并在会议上揭露以色列占领当局的种种罪行。2005年12月，巴非政府组织写信给当时的联合国秘书长安南，反对以色列总理沙龙参加联合国成立60周年纪念大会，并认为沙龙对1982年黎巴嫩萨卜拉(Sabra)和夏蒂拉(Shatila)难民营大屠杀负有不可推卸的责任。通过巴非政府组织的不懈努力，增强巴勒斯坦在巴以冲突中的话语权，以舆论压力迫使以色列结束占领；在实践上，巴非政府组织积极参与反对以色列占领的活动，号召群众反对以色列的占领，反对以色列修建隔离墙，组织游行、示威以表明巴人反对修建隔离墙的决心和强硬态度。与此同时，它们强烈要求联合国对加沙和西岸巴人的生活状况进行调查，把以色列的罪行昭示国际社会。尽管经费比较紧张，但为了抵抗以色列的占领，一部分巴非政府组织采取坚定的民主政治立场，拒绝接受来自美国的捐赠资金，因为这些捐赠资金的附带条件是受捐者必须承诺不支持“恐怖分子或可疑的恐怖计划”。
反对以色列的占领、寻求民族解放是特定的环境赋予巴非政府组织的特殊历史使命。只要巴勒斯坦的环境不变，巴非政府组织的这一历史使命也不会结束。巴非政府组织的命运与巴勒斯坦的命运紧密相连，因此巴非政府组织不是单纯意义上的非政府组织，而是具有巴勒斯坦特色的非政府组织。
(三)推动巴勒斯坦公民社会的建立
巴非政府组织的宗旨是在民主、社会正义和可持续发展原则的基础上推动巴公民社会的建立。公民社会的最根本特征，就在于它是突出每一位作为个体的公民的民主社会，每位公民的权益、需求、意愿与价值都得到了前所未有的尊重。要在巴勒斯坦建立公民社会，首先应稳定巴政治局势：
1，在地区层面上。巴非政府组织积极抵抗以色列的侵略、寻求民族解放，为建立公民社会创造条件。与此同时，巴非政府组织积极敦促各派捐弃前嫌，积极合作；致力于巴勒斯坦的建设与发展，消除建立公民社会的内部障碍；呼吁国际社会帮助巴各派消除隔阂。如巴非政府组织代表曾在会见联合国代表和国际捐赠者代表时呼吁国际社会帮助巴各党派消除分歧、使法塔赫和哈马斯和解。在如此复杂的巴勒斯坦局势中，只有先消除巴内部的分歧与斗争，才能使巴政局稳定并进而推动巴公民社会的建立。
2，在民众层面上。公民社会的建立，既要有良好的政治环境，也要有合格的民众，因此培养巴民众的参政和民主意识也是建立公民社会的前提条件。一方面，巴非政府组织向民众宣传民主、在一些社区设置网吧，使巴民众能够通过网络获取更多的信息、了解更多的外部世界，从孤立和封闭中走出来；另一方面，积极推动巴民主进程、鼓励民众积极参政、参与到地方政府的决策制定过程中来，提倡以非暴力方式解决巴以冲突，争取国际社会对巴的支持与帮助，支持关于民主、人权和其他相关问题的研究。他们还督促巴政府进行有关保护人权的立法，主张社会多元化发展，尊重不同观点和意见，提高巴妇女的民主和参政意识与能力也是建立公民社会的前提条件。巴妇女的民主和参政意识不仅决定着巴女性的民主和参政能力，同时也影响着巴勒斯坦的下一代。因此，巴非政府组织积极对妇女进行民主和参政教育、而且对其进行职业培训。不但使巴妇女有从家庭走向社会的想法，而且使她们具有走向社会、在社会上打拼的能力。目前，巴勒斯坦妇女非政府组织主要有4个：巴勒斯坦伯利恒阿拉伯妇女联盟(The Bethlehem Arab Women"s Union)、巴职业妇女委员会联盟(The Union of Working Palestinian Women)、巴妇女联盟(The Union of Palestinian Women)、巴妇女工作委员会社会工作联盟(The Union 0f Women"s Committees for Social Work)，成立之初就把民族解放、结束被占领土和妇女解放联系在一起。此外，巴非政府组织还支持培养女性领导人。虽然巴非政府组织致力于推动公民社会的建立，但是复杂而艰难的巴现状表明建立公民社会所需的条件还不成熟，因此巴非政府组织还需与其他组织进行合作，共同实现建立公民社会的伟大理想。
(四)促进巴社会内部的对话与交流
由于巴长期以来缺乏一个强有力的领导核心以及巴内部各派的冲突不断，再加上以色列的占领，巴民众的基本生活受到严重影响，因此巴社会的有效凝聚力比较弱，整个社会缺乏对话与交流，从而导致巴社会涣散。有效凝聚力是基于理性分析基础上的凝聚力，而不是出于一时感情冲动而形成的凝聚力，因为基于后者基础上的社会凝聚力缺乏理性，不断发生的自杀性袭击事件就足以说明这一点。自杀性袭击活动使巴民众付出了惨重的代价，表面上巴民众的斗争似乎轰轰烈烈，但对于结束以色列的占领来说作用不大，也不利于结束巴民众的痛苦生活。虽然反对以色列的占领和争取巴解放是所有巴人的理想，但是对于如何达到这一目的，各方分歧较大。不同的政治理念催生出不同的斗争策略。在缺乏沟通且无法说服他人时，似乎只有武力才能消除自己的心头之恨，2007年哈马斯与法塔赫大打出手就是一个典型的例子。从巴勒斯坦的整个形势来看，内部冲突只能造成内耗，对于寻求民族解放意义不大。因此，只有促进巴社会内部的对话与交流才能减少内耗，使所有巴勒斯坦人心往一处想，劲往一处使。
巴非政府组织主要通过以下方式来促进社会内部的对话与交流：首先，通过宣传、教育等途径提高巴民众的综合素质，增强巴民众在巴勒斯坦问题上的共识。只有在认识上达成一致，交流与对话才有可能。如巴非政府组织定期举行会议，商讨巴勒斯坦的发展和社会问题，并将会议的
主要内容在报纸和网上进行报道，使更多的人认识和了解巴勒斯坦问题，强调只有通过和平方式才能有效解决巴以冲突等；其次，加强合作，通过合作消除巴内部分歧。巴非政府组织主张的合作是广义的合作，既包括横向合作，如巴非政府组织之间的合作，以期避免重复建设和资源浪费，又包括巴非政府组织与巴政府以及其他机构进行合作。此外，它还包括纵向合作，即不同级别的组织之间的合作。通过各个组织之间的合作，可以逐步增强不同派别和民众之间的对话与交流，因为不同的组织代表不同的派别或者民众；最后，巴非政府组织在与民众接触的过程中，把一部分巴民众的观点和看法告诉其他民众，使巴民众之间相互了解。虽然这种了解是间接的，但对于增强巴社会内部的交流与对话仍然有意义。尽管促进巴社会内部的交流与对话没有抵抗以色列的占领那么迫切，但是它对于巴勒斯坦的强大和解放来说十分重要。
三、巴勒斯坦非政府组织的未来
巴勒斯坦人民争取民族解放的强烈愿望与自身力量之间的巨大差异，以及以色列在处理巴以冲突中的强硬态度使得巴以冲突问题难以很快解决。因此，巴非政府组织肩负的历史使命和其所处的现实环境相当复杂。面对纷繁复杂的环境，巴非政府组织的未来充满变数。从其发展轨迹看，它的未来取决于以下几个因素：
(一)国际捐赠者对巴勒斯坦问题的态度
充足的活动经费是巴非政府组织的生存之本，如果缺乏资金，就无法为巴民众提供服务和支持，更无法开展其他方面的工作。巴非政府组织的经费主要来源于国际捐赠，国际捐赠者对巴勒斯坦问题的看法和态度直接决定其捐赠力度，进而决定着巴非政府组织的发展方向。如果国际捐赠者对巴问题持支持态度，其捐赠的资金就充裕且有保障，巴非政府组织的发展就具有可持续性，其开展的工作也就具有系统性和长期性；如果国际捐赠者对巴问题的态度有所动摇或者不支持，那么其所捐赠的资金就没有保障，巴非政府组织的发展和生存就有问题。在资金无保障的情况下，巴非政府组织的工作效率和力度就会受到影响，其主要精力将放在解决一些临时性的问题上，如向被占领土上的巴民众提供食品、衣物、医疗救治等。必须强调的是，国际捐赠者的个人倾向也将决定着巴非政府组织的工作重点，如有的捐赠者倾向于帮助妇女、儿童，那么巴非政府组织就必须将经费用在妇女、儿童身上；有的国际捐赠者倾向于通过发展巴农业和水利设施，那么巴非政府组织就必须把经费用在农业和水利设施上；而与美国中央情报局有关联的捐赠者则主张巴非政府组织将预算用在发展巴民主、人权和改革上。有的捐赠者倾向于规模较大的非政府组织，因为这些非政府组织能够满足捐赠者比较复杂的要求；而有的捐赠者倾向于短期项目，因为短期项目在短时间内就可以看到结果。巴非政府组织对外部资金的过度依赖造成其不是直接向受益者或者社区负责，而是直接向捐赠者负责，这在很大程度上影响了巴非政府组织的独立自主能力。世界银行在2007年呼吁国际捐赠者继续向巴非政府组织提供资金支持，因为随着巴人口的不断增加，脆弱的巴经济无法承受因人口增加带来的压力，所以只有让巴非政府组织提供更多的服务来缓解这些压力，使巴民众渡过这段艰难。总之，国际捐赠者不仅决定着巴非政府组织的命运，而且决定着其发展轨迹和工作重点。
(二)巴民众的需要
由于巴以之间经常爆发冲突以及巴内部局势的长期动荡，巴非政府组织对于巴普通民众的日常生活显得异常重要，特别是在巴内部各派因争夺权力而形成的政治权力真空时期以及以色列对巴被占领土进行封锁时，非政府组织积极进行救助和向巴民众提供生活必须品，从而使得巴民众能够继续生存下去。因此，巴非政府组织具有广阔的民众基础。据统计，2004年非政府组织给巴勒斯坦24％的家庭提供食品，而巴民族权力机构所提供的食品则不超过23％。有数据表明，巴非政府组织提供约60％的医疗卫生服务、80％的恢复工作和几乎全部学前教育。巴非政府组织存在的强大理由是巴民众的需要，它们能够给巴民众带来福祉。当然，巴民众的拥护也是非政府组织不断发展的动力。民意调查显示，巴勒斯坦有超过50％的人对巴非政府组织充满信心。这就足以说明巴非政府组织在民众心中的重要性。与此同时，巴民众不断增长的物质和精神需要也是巴非政府组织生存压力的来源，因为，巴非政府组织毕竟是非盈利性组织。有限的经费来源和无限的经费需要之间的矛盾时刻都存在着，巴非政府组织如何解决这一问题决定着巴民众对其需要度。一旦巴民众的长久期望得不到满足，那么巴民众对非政府组织的需要度将有所降低，此时巴非政府组织的未来就很不乐观，反之亦然。
(三)与巴政府的关系
虽然巴非政府组织是非政府组织，有自己的制度和规则，但在巴勒斯坦开展工作，不可避免地要与巴政府发生关系。而与巴政府关系处理是否得当直接影响巴非政府组织的未来。总的说，巴非政府组织与巴政府的关系主要表现在以下几个方面：
1，当巴非政府组织成为“影子政府”时。早在巴勒斯坦民族权力机构成立之前，巴非政府组织就活跃于巴勒斯坦地区，积极为巴民众提供帮助和支持，此时巴非政府组织担当了“影子政府”的角色。到巴民族权力机构成立后，由于巴非政府组织早就在巴勒斯坦地区开展工作，既有经验，又有一定的群众基础，所以巴民族权力机构将非政府组织当作竞争者。非政府组织的存在影响了巴民族权力机构在民众中的权威，所以发生了压制非政府组织的倾向。从巴勒斯坦的政局来看，政府的管理职能在不断加强，各项制度在逐渐完善，因此巴非政府组织在未来不可能始终充当“影子政府的角色”，而只能在与政府角色并行不悖的情况下开展工作，所以其非政府的特点更加突出。
2，当巴非政府组织与政府相互承认时。随着巴局势的不断变化，巴民族权力机构逐渐意识到在当前巴特殊环境下，政府无法替代非政府组织的作用，在巴以冲突时有发生、以色列经常对被占领土进行封锁、包围的情况下，巴政府的行动势必会受到以色列的阻挠，而非政府组织则可以利用其特殊身份，向巴民众提供基本服务。而巴非政府组织也意识到没有政府的认可与保护，自身的与生存和发展都面临挑战。在此情况下，巴民族权力机构与巴非政府组织相互承认、互相认可，且在工作上形成互补关系。如果巴勒斯坦与以色列经常处于交战或者冲突之中，那么巴非政府组织的地位或许将得到巴政府的认可。在这种复杂的局势下，只有巴政府支持和承认非政府组织的工作，巴非政府组织才能在巴勒斯坦发展自己。
3，当巴非政府组织与政府相互合作时。由于政府工作和非政府组织的工作既具有很强的系统性，又彼此交叉，而单纯的相互承认又无法保证双方工作的有效性。因此，巴非政府组织与政府之间便开始了积极合作关系。鉴于巴政府和巴非政府组织所拥有的资源有限，其工作中心都是为巴民众服务，所以只有整合双方的资源，才能更好的为巴民众服务。早在1994年召开的关于“巴勒斯坦过渡期非政府组织的角色”的会议上，巴勒斯坦代表恰克(A1 Qaq)就强调，虽然以前由非政府组织为巴民众所提供的服务现在成为巴民族权力机构的责任，但是巴非政府组织与民族权力机构之间的合作非常必要，只有这样才能减少彼此间的冲突。虽然巴以冲突使得巴局势动荡不定，但是巴政府却在动荡中不断成熟，政府治理国家的能力不断提高。若巴勒斯坦走上正常国家的发展轨道，那么一部分非政府组织将会融入政府中，成为政府机构的一部分。据估计，1993年巴勒斯坦大约有1400个非政府组织，但最近的统计显示巴勒斯坦非政府组织剩下不到1000个，其中有一部分非政府组织已经融入政府工作中。巴非政府组织积极支持巴勒斯坦立法委选举，在就外国给予巴民族权力机构资助的声明中，巴非政府组织强烈谴责有些外国捐赠者任意停止对巴民族权力机构的捐助。同时，巴非政府组织认为巴民主选举结果应该得到地区和国际社会的认可，因为选举是建立在公正基础上的，反应了巴民众的愿望和选择，寻求政治变革是巴勒斯坦人民的内部事务，任何人无权干涉。随着巴政府的逐渐强大和巴以问题的逐步解决，巴政府会通过立法赋予巴非政府组织应有的地位和角色，并通过法律来维护巴非政府组织的合法权益。巴非政府组织也将淡化反以斗争的色彩，把主要精力放在巴勒斯坦公民社会的建立以及对巴民众进行各种救济和帮助上。如果这样，巴非政府组织将成为单纯的非政府组织。这也是巴非政府组织未来的必然走势。
(责任编辑：李意)