摘要：社区在应急管理体系中的定位问题，本质上也是政府应急管理与社区应急管理的关系问题。社区居委会、村委会是基层应急管理的主体，是我国基层应急管理体系中最重要的组成部分，是通过协议与政府进行应急管理紧密合作的伙伴，是基层政府综合应急指挥中心或指挥部领导团体的核心成员。在应急准备、预测预警、应急处置、恢复重建全过程中，社区发挥着重要的组织、指挥、协调和辅助作用，直接关系到社区应急管理的效率乃至成败。
关键词：社区;应急管理;定位
中图分类号：D035：D638 文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2016）01-0046-11
在政府主导和行政强制性特征突出的应急管理体系中，基层社区应急管理的定位往往会被弱化。但是，在地震、台风、洪涝、雪灾、流行性疫情等涉及面广、破坏力大的灾难事件过后，人们常常都会反思一个问题：社区的力量在哪里？社区是否只能充当被救援的对象？社区在应急管理和救援中是否应该有所作为？大量的应急救援实践表明，政府和专业救援队伍的应急管理和救援行动，无论在时间上还是在空间上都存在一定的局限性。社区不应该仅仅作为突发事件的发生地，社区居民也不能仅仅作为突发事件的当事人或被救助对象，社区更应该成为应急管理的一个前沿阵地，处于阵地前沿的、与自身生命和财产利益攸关的社区居民更应该成为应急管理和救援的第一响应人，成为自救互救的一支主力军。社区能否积极参与、有效配合，甚至在某些关键环节主导本辖区的应急管理和救援工作，直接关系到应急管理的效率乃至成败。正是应急实践对社区全程、全力参与应急管理和救援有一种刚性需求，决定了社区在应急管理体系中的定位不仅不能被弱化，而且还应该赋予社区超出一般社会组织定位的体制安排，这就是本文要重点研究的问题。
一、专家学者对社区应急管理定位的研究
研究社区应急管理定位，有三个重要因素是必须考虑的：（1）政策和法律对社区相关组织的定性和定位;（2）国家应急管理体系对各有关应急机构、应急主体的制度安排;（3）社区应急管理本身的特点和客观需要。
社区应急管理的定位首先取决于政策与法律对社区相关组织的定性和定位。
民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》（2000）中，对社区的性质和范围做了规定：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围， 一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”[1]《中华人民共和国城市居委会组织法》（1990）第二条对社区相关组织进行了定性和定位：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。[2]
需要说明的是，组织法没有对社区进行定位。《中华人民共和国突发事件应对法》（2007）[3]中甚至没有提及社区的概念，原因主要在于社区不是一个法定组织。但是，《国家突发公共事件总体应急预案》（2006）[4]、《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》（2007）[5]等文件中都采用了社区的表述，并把社区作为一个相对独立的主体，与企事业单位等概念并列，针对性地提出了很多具体工作要求。实践中以社区代指居（村）委会等社会组织及其辖区，已经约定俗成。因此，本文研究的社区，从区域意义讲，是指一定范围内人们所组成的社会生活共同体;从组织意义讲，是指辖区的主体为居（村）委会等社会相关组织。法律对居（村）委会的定性和定位，可以理解为对社区的定性和定位。
社区居委会、村委会的定性和定位，对专家学者关于社区应急管理定位的研究产生了重要的影响。很多专家以此定位为基点，对我国应急管理体制机制、管理机构和各类社会组织包括社区的定位问题进行了大量研究。不过，到目前为止，还没有发现有关社区应急管理定位的统一、完整和明确的描述，只有一些类似定位的观点或概念，大体有以下几种：
（一）基层、基础、辅助、动员、引导
这是很多研究者立足社区居（村）委会的基层和自治地位，对社区应急管理定位的通常表述。如董瑞华（2004）[6]、刘严萍、王震等表述为（2014）[7]“基础作用”。郑毛景、刘欣等（2014）提出的社区全员参与。[8]而陶鹏（2015）则强调，动员社会力量参与，同时要对社会力量的介入行为进行有效引导，避免造成失灵情况。[9]社区的“基层、基础、辅助、被动员、被引导”角色，几乎成为政府应急管理的主流意见和大多数专家的代表性观点。
（二）主体、主导
社区是否为应急管理主体？政府是否应该把社区应急管理权力交给社区？这是社区定位的一个关键问题。王俊东、杨涛（2014）等不少专家学者对在应急管理中政府作为“唯一主体”提出了异议，认为“这种处理危机主体过于单一的应对模式限制了应急体系的作用。” [10] 鉴于单一主体的弊端，王庆丹（2014）[11]、韩喜双（2009）[12]等不少专家学者提出了构建应急管理多元主体、强化横向应急协作的观点。强调应急管理主体多元化，主要是为了激发社区、社会组织这些最基层、应急救援最前沿力量的活力，健全完善我国公共安全应急管理体系。邱孝（2009）认为：“政府应急管理不应该仅仅是政府的应急管理，也是全社会的应急管理，政府应急管理的组织结构设计不能仅仅针对政府自身，还应该包括公民、企业、非盈利性组织等其他危机应对主体。”[13]
一般认为，应急指挥、主导一定是政府的功能，但是有些专家不以为然。在危险预防、发生、处置、恢复等环节中，社区内部应有一个指挥、主导与协调的功能，否则内部就会是一盘散沙。因此，比主体一说更激进的是，认为社区甚至成为应急管理的主导。马英楠（2007）在分析了社区应急管理存在的问题之后指出，社区“在国家应急管理体系中发挥着重要的辅助甚至主导作用”。[14]
（三）分工、互补、合作
李菲菲、庞素琳（2015）等是比较明确地提出社区组织在应急管理体系中定位问题的专家之一，她们认为政府、社区、居民、企业等多种应急管理主体的角色定位问题是困扰社区应急管理的难题，主张在治理理论视角下，重新定位各主体的角色，构建一个“开放、协作、功能互补的”治理网络和社区应急管理建设模式。[15]申霞（2012）则基于政府管理体制有时难免出现僵化的特点，提出政府和非政府组织必须分工应对灾难的看法，认为灾难的发生往往无前兆，单靠政府的处置往往会出现低效、资源浪费、公众的特殊需求被忽视的情况，这样社会自治组织的灵活、专业、贴身服务可弥补政府缺陷：“政府处理框架性的工作，非政府组织则关注更能体现人文关怀的细节。”[16]王庆丹（2014）[17]，岳经纶、李甜妹（2009）等提倡构建政府与社区及各种社会组织的“应急管理合作式治理模式”。[18]