摘要:韩国新村运动是20世纪70年代由韩国政府发起和推进的,旨在解决农村发展问题。经过四十年发展,韩国农村取得了显著的成就,给韩国社会留下了不可磨灭的影响。韩国政府在运动中充分发挥主导作用,并以提供农村公共物品,给予财政补贴、税收优惠和灾后救助,建立农村社会福利制度等多种形式给予财政支持,这为海南文明生态村建设的公共财政支出提供了宝贵的经验和借鉴。
关键词:新村运动;公共财政支出;文明生态村;新农村建设
中图分类号:F320.1 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)15-0049-02
前言
20世纪60年代,韩国工业发展迅猛但农业十分落后,城乡居民收入差距拉大。为扭转这一局面,韩国政府于1970年发起“新村运动”,以政府支援、农民自主和项目开发为基本动力和纽带,带动农民自发进行家乡建设活动。经过近四十年的持续发展,韩国已基本消灭城乡差别,实现城乡经济协调发展和城乡居民收入同步提高。韩国人均GNP由1970年的257美元提高到2004年人均GDP 1.4万美元。韩国 “新村运动”与海南 “文明生态村”建设有着诸多相似之处,都是以发展农村经济、改善农村落后面貌,最终实现城乡协调发展为根本目标。因此,学习和借鉴韩国新村运动中公共财政支出的经验对海南新农村建设具有重要的借鉴意义。
一、新村运动中公共财政支出的经验和教训
新村运动期间,韩国政府提供了大量的财政支持。1971—1978年中央与地方财政投资合计增加82倍,到20世纪90年代后期政府投入42万亿韩元,21世纪韩政府又将投入119万亿韩元。新村运动中政府公共财政支出的经验和教训主要包括:
1.政府主导。韩国新村运动是一场政府主导的全国性运动。韩国政府既是新村运动的发起者,也是运动的组织者和最有力的支持者,在整个运动的发展过程中发挥着重要的作用。新村运动最初由韩政府于1970年发起,随后便建立起一整套从中央到地方的、从政府到民间的组织领导体系。政府还以提供物资和资金、税收优惠、财政补贴等方式给予大力支持。据统计,在1971—1982年投入到新村运动的52 583亿韩元中,政府投资占了51%,计27 987亿韩元。
但是政府在运动中干预过多,也产生一些负面影响:其一,由于政府在初期对新村运动强有力的支持,造成村民对政府过于依赖,一定程度上不利于发挥村民的积极性和主动性。其二,由政府决定的新村运动项目往往从决策到实施缺乏科学周密的论证、听证和反馈程序,难免助长长官意志,从而急功近利、决策失误,造成国家人财物的浪费。
2.重视农村公共物品的提供。为提高农业生产力,在运动初期,韩国政府依照“经济要发展,基础建设须先行”的常理,先后投入大量水泥、钢筋等物资支援,用于农村公共物品的提供。到1975年,韩国农村修路14 995公里,架桥84270多座,新建自来水管4 440公里,新建会馆36 000座。1971—1982年,韩国中央政府和地方政府对农业基本建设的投资共计16 961亿韩元,使农村交通、水利设施、住宅条件和生活环境等方面有了很大改善。
3.补贴政策。为鼓励农民积极参与,韩国政府对农用机械的供给和普及、农用物资购买、农产品出口企业的出口损失等提供财政补贴。自20世纪70年代中期以来,韩国政府以财政补贴的形式保护“统一系”水稻新品种的价格,较好地保护了农民利益,调动了农民积极性,极大地提高了粮食产量。农业机械化一五计划期间(1972—1976年),政府共计提供各项农业机械化补贴19亿韩元,农业机械化二五计划期间,政府补贴达61亿韩元。政府还对设立农业机械维修服务中心和进行农业机械使用技术训练给予补贴。1972—1982年,仅政府对搭建塑料大棚的补贴就达9.755亿韩元。
4.税收优惠。为推动农村工业化,政府鼓励设立新村工厂,税收优惠包括取得税全免、免第一年全部财产税、随后三年财产税减半征收,对农产品出口企业则实行减半征收所得税和法人税,免物品税、酒税和油品税等。农民受灾后,给予部分重灾农户以农地税减免。政府于1983年起开始实施农村工业园区计划,对进入园区的企业提供一系列税收优惠并适当放宽贷款限制。在1994年6月制定的有关促进农渔村发展的14项40条政策措施中,提出要免除畜牧业的生产增值税,以减轻农渔民负担。
5.农村福利制度。运动初期,农村住宅改良重点是住宅的局部改造,进而分阶段进行全部改造,1980年后则鼓励建设城市型住宅,使农民居住的新村成为名副其实的“乐园村”。为解决农村看病难问题,政府对无医村、无医岛屿采取每月一次巡回出诊措施,并组织具有医疗器械及医疗设备的巡回诊断班方便农民就诊。通过改造厕所和畜舍,改善公共环境和卫生条件,保证供水卫生。20世纪90年代以来,韩国国家财政负担农村居民医疗保险比例从原来的40%提高到60%~70%,继续改善农村居住环境和条件;积极发展农村文化教育事业,每年减免一定数量农村困难高考生的注册费、学费,减免农村高中生30%的学费,为农村教师提供优惠条件,改善农村中小学办学条件,优先到农村办专科大学等。2005年2月,韩政府决定在今后五年内将投入20.2731万亿韩元,充实农村福利基础,促进区域开发,改善教育条件。
6.灾后救助。当农民遭受病虫害、台风等自然灾害时,政府拨出专项资金对受灾农户给予多方面的灾后救助。1978年,政府对受病虫害损失占其收入50%以上的农户给予无偿粮谷支援、农地税减免、免除子女学费、提供劳动机会等支援,共计379亿元韩元;对部分受到水灾和旱灾的农户给予41亿韩元支援。1979年台风和暴雨灾害后,政府提供了共计328亿韩元的灾后重建援助和灾后救助费用。1980年农作物冻害后,政府对受灾程度在50%以上的农户给予无息粮谷借贷、农业经营资金贷款延期和利息减免、免除初高中子女6个月学费、减免农地税、提供短期工作等共计2 000亿韩元的支援。
7.财政支出激励机制。运动之初,为提高政府投入的效率,增强农户劳动的积极性,韩政府按不同地区农村的发展水平,将全国村庄分为基础村、自助村和自立村三类,旨在通过村庄间的竞争激发农民的积极进取精神。1970年冬,韩政府向全国33 267个村平均每村发放335袋水泥,用于村里的公共事业。第二年,政府向其中成绩显著的自助村、自立村继续提供援助物资,平均每村增加到500袋水泥和1吨钢筋。基础村如果第二年经过努力干得好的话,可以升入自助村或自立村,在第三年加拨1 000袋水泥,获得更高水平的政府财政支持。通过建立这种有效的奖勤罚懒的激励机制,既防止出现“会哭的孩子有奶吃”,又引导农民思想观念和精神面貌的彻底改变,农村面貌因此焕然一新。
二、对海南新农村建设的启示
纵观韩国政府在新村运动中财政支持的经验和教训,对海南文明生态村建设颇有借鉴意义:
1.建立一整套新农村建设的组织领导体系。海南的文明生态村建设是海南新农村建设的重要载体。但创建至今,始终没有形成统一有力的组织领导体系,缺乏专门管理部门。全省的创建工作由省委宣传部精神文明建设指导委员会办公室主抓,有些市县是精神文明建设委员会领导文明生态村建设,有些市县则由精神文明建设办公室主抓。而在实际工作中,文明办只是起协调作用,众多涉农部门之间既存在职能上的相互重叠和交叉,又存在相互推诿、“多龙治水”,难以形成合力。这种情形若不及时得到解决,将会成为建设进程中的一大瓶颈。因此,应从中央到地方建立起一整套组织领导体系,中央政府从宏观上确定政策方向,负责不同部门间的调整和协调;地方各级政府则相应成立“文明生态村建设办公室”,负责组织和领导具体的实施工作。通过成立专门的领导机构,对各项涉农资金进行整合,合理安排、集中使用,有助于提高资金使用效益,从而切实改变先前那种各项涉农资金在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面条块分割的局面。
2.正确认识政府在新农村建设中的地位和作用。政府是新农村建设的组织者、领导者和最有力的支持者,在关系到新农村建设全局的、政策措施等重要方面应当发挥其主导作用。建设初期,在农村基础设施建设、农村公共物品的提供方面,政府应当承担其主要的职责。“十五”以来,党中央、国务院对三农工作益发重视,坚持“多予、少取、放活”的方针,财政投入量逐年大幅增加。但是,地方政府却不能因此高度依赖中央政府,减少地方财政的支农支出。各级政府有必要将文明生态村建设中的政府投入部分纳入财政预算,明确各自在建设中应承担的投入职责。在建设中后期,政府应当适时淡出,让农民和非政府组织成为新农村建设的主力军。在具体实施过程中,切忌大包大揽、过多干预,以免造成农民对政府一味“等、靠、要”。注意尊重农村具体情况,尊重地区、民族差异,激发村民的积极性和主动性,培养其主人翁意识,充分发挥主体作用,让村民从各村实际情况出发,坚持民主决策,按照在农村发展中农民需求的轻重缓急来选择实施项目,安排预算,对政府提供的预算进行审核和监督管理。
3.创新新农村建设的财政支持方式。政府应继续加大对文明生态村建设的财政支持力度,除了既有的物质支援、资金支持、税收优惠、财政补贴等方式外,还应尽快建立农村社会福利制度,健全农村社会保障体系,给予农村人口在教育、医疗、卫生、养老等方面以切实的保障。此外,要不断创新财政支持方式。可以尝试推进农村综合开发投资参股经营试点,投入的财政资金入股农村经济合作组织,以此带动社会资金投入农业和农村综合开发,充分发挥市场机制在农业和农村开发中的积极作用,通过金融化运作,实现财政支农资金的循环和有偿使用。
4.建立有效的财政支出激励机制。在现今海南文明生态村建设中,已经初步引入了激励机制,比如政府的财政支持水平是根据各个村的既有条件和建设水平来决定的,政府相关部门和村庄也已经建立起帮扶关系。但是财政投入上仍存在着急功近利、决策失误,造成一定程度的浪费。为了提高政府财政支农的效率,有必要效仿韩国新村运动,相应建立有效的激励机制和考评制度,将前期的建设成效和后期财政支持的力度挂起钩来。同时要求相应部门的公务员与文明生态村建立帮扶关系,将其工作成效作为重要绩效指标,纳入公务员考核体系。这样可以激励海南各级政府公务员在文明生态村建设中发挥出更大的作用。
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