摘要： 物业管理服务是由物业服务企业提供的对房屋及配套的设施设备和相关场地进行的维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。随着政府后勤服务的改革，物业管理服务愈来愈被政府机构所认可；伴随着政府采购的深入，物业管理服务也被纳入政府采购之列。全面采购“常规性公共服务”，根据需要区别采购物业企业的特约性服务及市场经营性服务，有选择性地采购公众性代办性服务，对于政府资源配置市场化和提高政府财政资金使用效率具有深远的实践意义。
关键词： 行政管理； 政府采购； 物业管理服务； 财政支出
中图分类号： C916 文献标识码： A文章编号： 1673-9973（2012）04-0047-06
政府采购制度形成于18世纪西方自由资本主义国家，最早可以追溯到1761年美国《联邦政府采购法》，迄今已有200多年历史。由于该制度以公开招标为原则，从决策到监督体现了广泛的公平性、公正性和规范性，因此被称之为“阳光下的交易”。目前，我国政府采购制度也得到了广泛推行，并初步建立了政府采购管理机构及执行机构。《中华人民共和国政府采购法》（以下简称采购法）指出：“政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”从表面上看，我国的政府采购已经是一个老生常谈的问题，但就实质而言，在我国现有的政府采购结构比例中，货物类采购的比重较大，服务类采购所占比例很小，仅为采购总规模的5%～10%左右，采购物业管理服务所占比例更小，特别是物业管理服务，则是一个新课题，也是一直以来困扰政府后勤管理实践的一大难题，如何运用财政资金购买物业管理服务，它不仅关系到政府一定时期财政资金以及其他资源配置的合理性问题，更关系到政府采购的完善和可持续发展问题，还涉及到政府在其行政实践中对完善物业管理市场的引导，涉及到科学发展观在国家权力部门的践行。笔者仅就政府采购物业管理服务的路径作以探讨。
一、政府采购物业管理服务的必要性
政府购买物业管理服务，其本质是行政后勤工作的社会化改革，核心是后勤服务保障工作的资源配置市场化，将原有的后勤服务保障存量资源与现有的市场资源对接。
（一）政府采购物业服务具有历史必然性
我国2003年9月1日起开始实施的《物业管理条例》对物业管理的定义为：“物业管理指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行的维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。”这里的业主，即物业所有权人。物业管理起源于19世纪60年代的英国，20世纪60年代由英国引入我国香港，20世纪80年代进入我国大陆并得到了迅速蔓延和发展，由于物业管理的种种优势之所在，如今在我国不仅住宅物业实施物业管理，写字楼物业、工场物业、休闲娱乐物业也都引入了物业管理，政府引入物业管理是历史的必然。鉴于物业管理是一种企业经济行为，物业管理企业在物业管理中和业主或使用人的法律关系是一种购买关系，因此，政府在引入物业管理服务时必然也要通过购买行为和物业公司之间确立合同法律关系。由于政府购买行为应采取政府采购形式的特殊性，政府采购物业管理服务也就成为必然。
（二）政府采购物业管理服务符合《中华人民共和国政府采购法》之规定
《中华人民共和国政府采购法》不仅对政府采购对象作了明确的规定，而且对各类明细也进行了列举。货物类主要包括交通工具、办公自动化设备、一般设备、家具、物资、专用材料、专用设备；工程类主要包括荒山绿化、修缮装饰工程、系统集成、网络工程及单价在5万元以上的其他各类工程；服务类主要包括设备维修、建筑物维修、车辆保险、加油、维修、会议、物业管理和单价2万元以上的其他劳务及服务。显然，物业管理服务属于政府采购内容之列。
（三）物业管理的“五类服务七种管理”基本能满足政府行政管理之需要
从现代物业管理理论看，现代物业管理是一种集经营、管理、服务于一身的综合性管理。管理的内容基本能够满足政府后勤服务之需要，其管理的手段与方法也足以能够为政府提供较为满意的服务。现代物业管理理论将物业管理的内容概括为“五类服务七种管理”。
1. 常规公共性服务。这是法律赋予物业管理的职责，也是物业管理工作中的基本管理工作，它将公共的、经常性的、绝大多数业主认为必不可少的服务项目，通过“公共契约”的形式相对固定下来，作为物业公司最基本的服务项目，以物业管理服务费的收缴作为经费保证，所有的业主都要按照物业管理合同缴纳物业管理服务费，任何人不得例外。其中主要包含七种管理。
（1）房屋建筑主体管理。这是为保持房屋的完好率、确保房屋使用功能而进行的管理与服务工作。包括房屋基本情况的掌握，房屋装修管理，房屋修缮及其管理。
（2）房屋设备设施管理。这是为保持房屋配套的各类设备、设施的完好及其正常使用而进行的管理与服务。包括各类设备、设施基本情况的掌握，各类设备、设施的日常运营、保养、维修与更新管理。
（3）保洁卫生管理。这是为净化物业环境而进行的管理与服务。包括楼宇内外物业环境的日常清扫保洁、垃圾清除外运等。
（4）环境绿化管理。这是为美化物业环境而进行的管理与服务。包括园林绿地的营造与保养、物业整体环境的美化等。
（5）治安管理。这是为维护物业正常和生活秩序有序而进行的一项专门性的管理与服务。包括楼宇内外的安全、保卫、警戒以及对各种突发事件的预防与处理，并可延伸为排除各种干扰，保证物业区域的安静。
（6）消防管理。这也是为维护物业正常和生活秩序有序而进行的一项专门性的管理与服务。包括火灾的预防及发生火灾时的救护与处理。
（7）车辆道路管理。这是为维护物业正常和生活秩序有序而进行的又一项专门性的管理与服务工作。包括车辆的保管、道路的管理、交通秩序的维护等。
2. 有偿特约性服务。是指物业服务企业为改善和提高物业使用人的工作和生活条件，为满足一部分物业使用人的个别需要，受其委托而提供的服务。物业服务企业事先根据业主需要设立服务项目，并将服务的内容和服务质量、收费标准公布，供需要该服务的使用人自行选择。有偿特约性服务实质是一种委托代理服务，如会议接待、会议室布置、照顾老人病人，家庭保洁、家电维修等，原则上是只要业主需要的，就是物业公司应提供的。服务收费维持经营收支平衡；注重服务的可靠性和敏感性，讲究有情服务，建立起业主、使用人与物业管理公司之间的信任。
3. 市场经营性服务。这是一种具有多种经营职能的服务方式。物业管理公司为了达到“以区养区、以业养业”的目的，根据客观条件和实际需要，可统筹安排经营与物业区域内公共服务相结合的、面向市场的经营性服务项目。服务收费以市场而定，具有营利性特点。市场经营性服务属于物业企业之副业，从属于常规公共性服务这一主业。它关系到业主和使用人的整体利益，可由物业服务公司有计划地进行经营性的商业网点、医疗体育、文教娱乐等设施的配置，也可以接受所有权人委托代理其经营。其经营方式可以采取物业公司自营，也可以采取联营或招标出租委托他营。经营性服务一方面可以为业主提供方便，同时由于常规性公共服务基本是保本服务，所以另一方面，经营性服务可以增强物业公司的“造血”功能，是公司现金流动及利润的主要来源。其经营关键在于发挥物业公司与业主天然的亲密关系，通过灵活的服务和纵深化的经营策略建立起竞争优势。
4. 无偿便民性服务。在物业服务中，为了沟通和融洽物业服务者与业主及使用人之间的关系，提高社会效益和长期效益，物业企业除提供有偿性服务外，还应提供无偿性的便民服务，包括在值班室设置医药箱、针线包、地图、代孤寡病残老人购物等。这些免费服务对树立物业公司的良好形象，增强公司信誉有着深远的积极影响。
5. 公众性代办服务。这是一种典型的委托代理服务，是物业公司受诸如自来水公司、电力公司、煤气公司、有线电视公司、网络公司等具有提供公众服务性质的一些公司委托，代理其收取水、电、气等相关费用。这一方面方便了业主及使用人，同时也给物业公司带来了收入。物业公司的收入是委托人支付的代理费，物业公司不得向业主及使用人收取任何额外费用。国家发展和改革委员会会同建设部制定的自2004年1月1日起执行的《物业管理服务收费办法》第十七条明确规定：“物业管理区域内，供水、供电、供气、供热、通讯、有线电视等单位应当向最终用户收取有关费用。物业管理企业接受委托代收上述费用的，可向委托单位收取手续费，不得向业主收取手续费等额外费用。”
二、政府采购物业管理服务的路径选择
无论从现代物业管理理论还是现实的物业管理实践看，政府采购物业管理服务皆势在必行。结合现代物业管理论及物业管理实践特提出以下建议：
（一）全面购进“常规性公共服务”
全面购进物业企业的常规性公共服务，其内容主要包括：（1）房屋建筑主体的管理；（2）房屋设备设施的管理；（3）保洁卫生的管理；（4）环境绿化管理；（5）治安管理；（6）消防管理；（7）车辆道路管理。这七种管理不仅涵盖了目前政府后勤管理的大部分内容，同时在政府购进服务后，可促使政府抓住契机，推进机关后勤服务机构改革。
（二）根据需要区别购买物业企业特约性服务及市场经营性服务
物业企业的特约服务及市场经营服务，按理论是根据业主和使用人的需要选择服务项目，政府完全可以根据需要与物业公司协商购买其提供的此类服务，具体着重为以下几个方面：
1. 会议服务。行政中心内有各种会议室。会议室的管理可分为日常的保洁、绿化、维修养护、安全使用（简称日常管理）和会议（开会时的使用）管理两部分。按照理论，物业管理的范围主要是物业区域内的共用部位、公用的设备实施和相关场地，会议室应该归属于共用部位，故其中的日常管理可按面积纳入物业企业的常规性公共服务范围，由物业公司进行日常养护和管理。由于会议室的使用人是不同部门，不同部门及不同会议的要求具有一定的差异性，所以，常规性、例行性的一般服务很难满足各种会议的要求，故可根据政府对每个会议室的功能及不同级别的会务服务标准和要求，由使用的部门单位与物业公司协商服务级别和会务服务收费标准，并向物业公司支付服务费用，物业公司只收取服务费，场地使用费收入归属行政中心，两项费用可由物业公司统一管理并独立分别核算。会议服务支出在各单位年初部门预算公用经费中列支。服务内容包括会议室的茶水供应、保洁、横幅、摆放花草等劳务性服务。
2. 机关餐饮服务。行政中心的餐饮服务也会因享用人的不同而有所区别，大致可安排两类餐厅，即领导餐厅和职工食堂。
对于领导餐厅，它既是领导用餐之地，也可以作为领导及会议接待宴请之地。对此类服务，一种方法是可以由行政中心直接对外招聘，引进星级酒店进行管理和服务，服务标准按照不同规格要求提供，费用按市场机制模式由相关单位与酒店结算，各单位经费来源包干纳入财政预算。另一种办法是直接交由物业公司代理，行政中心向物业公司提出服务标准，由物业公司自营或引进星级酒店并对其进行监督管理，费用结算与资金来源雷同于行政中心直接对外招聘。
对于职工食堂，采取购买服务的方式，按一定的标准、质量和“保本微得”的原则，组织政府采购，引进专业的餐饮企业或酒店进行经营管理。
无论是领导餐厅还是职工食堂。其一次性灶具等设备的配置可以由政府相关部门提供，所有权归属提供部门，使用人每年向提供者交纳一定的折旧费（或称设备实施租赁费）。养护的管理办法，采取谁使用、谁保管，通过谈判，按照自愿和公平合理原则，通过签订经济合同的形式确定具体的折旧年限、费用标准、权利义务等。餐饮服务工作人员隶属于餐饮企业，和政府各部门无雇佣关系，政府对此不再雇用工作人员，也不参与经营管理，彻底将餐饮服务推向市场，由企业经营。
3. 康乐设施的管理与服务。康乐设施是满足人们消除疲劳、恢复精力的场所。对此，可以采用设备设施由物业公司代管，政府相关部门以代理费的形式支付物业公司费用。而消费采用会员制的形式，由政府相关部门负责发放会员证，不同的人员会员证的等级不同，也可以为领导开专区。
4. 建立办公用品超市。为减少办公用品消耗，节约办公经费，降低行政成本，行政中心可以建立办公用品超市。行政中心按布局合理原则有偿提供场地，以“政府主导，市场运作”为方针实施运营，按“保本微利，服务社会”的物业管理运作机制经营管理，办公用品超市既可以作为物业公司的市场经营业务由物业公司经营管理，也可以通过招投标形式聘请市场服务机构进入。经营范围以办公用品为主，兼营少许生活用品，但要避免该超市变成“用品直供提货点”，办公用品领用要有制度约束，由使用单位结算，以防造成浪费；进入超市的品牌应经过权威机构认证，价格最低、质量最好、品种选择性大、供货商信誉和售后服务好。进货商筛选由政府采购中心按程序确定，具体运作上由政府相关部门制定办公用品清单，建立制式合同，对有关服务条款作明细约定，通过统一采购确定供货商，并在政府采购网上公布商品价格清单，让市场进行监督。也可尝试竞价机制，动态管理，已招标确定的供货商应对商品的价格随市场变化调整单价，如有供货商出价更低，该供货商应退出超市。
5. 利用政府资源进行的营利项目的运营。如邮政、电信、银行、医疗、停车场、幼儿园、电梯广告、理发、干洗店、酒店、食堂、商店、文印打字服务等实行国有资产的有偿使用，可采取分年度拍卖经营权的方式，由中标公司运营，谁使用谁缴费，拍卖的收益上缴财政，可专项用于后勤服务支出。此类政府资源的运营操作，既可以由政府相关部门直接招标，也可以委托物业公司代理运营。
（三）有选择性地购买公众性代办性服务
如前所述，物业公司的服务内容中有公众性代办服务，而就其物业管理实践来看，物业公司不仅提供公众性代办服务，凡是能够给企业带来收益且为业主和使用人需要的所有代办性服务，物业公司都可提供。所以，在行政中心，物业公司不仅可受托代收水电费等，还可以接受行政中心委托，为机关代办报刊征订、邮件收发、代收代缴房租等公共缴费服务。对政府机关各部门单位应分担的水电暖费用，由物业公司按行管局有关要求进行科学分摊或按实际分户计量，并经政府相关部门同意后，向行政中心内单位收取，费用结算通过国库直接支付实现。政府为此按收缴情况及相关协议向物业公司支付一定的代理费。
三、政府采购物业服务的具体运作方式
政府购买服务所使用的是财政资金，其购买行为应列入政府采购范畴。
（一）物业公司的选择采取招投标形式
政府采购物业管理服务，在一定意义上表现为对物业公司的选择。按照法律规定，在物业服务公司的选择上，政府采购应采取竞争性招投标方式。既可公开招标，即采用无限竞争方式，也可邀请招标，即采用有限竞争方式。但不管采取那种方式，原则上所选取的物业服务企业，应该是具有一定资质（应为二级以上）且有优良业绩、财务状况良好的企业。
（二）实行合同制管理物业公司及其服务
在对物业公司的管理上，对其物业管理服务及其他服务实行合同制管理。建立制式合同，应将物业基本情况、物业服务的主要内容、物业管理服务标准、物业服务收费及付款方式、物业管理用房、其他服务内容及其标准、双方的权利义务、违约责任等做出详细的约定。建立评估机制，项目合作前有资质审查，合作过程中有跟踪了解，在合作完成后有绩效评估。绩效评估主要根据合同履行情况，对物业服务质量、服务成果进行评价。在资金支付上，结合合同完成情况和评估结果，实行国库集中支付，评估验收结果作为财政拨付尾款的依据和今后项目招标的重要参考，并建立合同信用档案。
四、政府购买物业管理服务的经费预算
政府购买物业服务的经费，来源于财政一般性支出，其额度取决于服务的项目与内容。在以上政府购买物业服务的对策建议中，不难看出，除物业企业提供的无偿性便民服务外，其他服务政府都有可能购买。归纳之，物业服务实际只有两类，一类是常规性或者说是带有常规性性质的，此类服务我们完全可以用物业管理服务费的形式予以测算和支付；另一类则属于物业公司的多种经营服务，由机关各部门享有并承担费用，属于公用经费范畴，对此费用，其经费来源于各部门经费。一般按照行政事业单位基本支出预算定额标准规定。在政府的一般性支出中，两类费用应分别预算。我们在此主要对政府购买常规性物业服务的费用测算办法予以阐述。
中华人民共和国建设部等制定的《物业管理收费办法》第九条明确指出：“业主与物业管理企业可以采取包干制或者酬金制等形式约定物业服务费用”。“包干制是指由业主向物业管理企业支付固定物业服务费用，盈余或者亏损均由物业管理企业享有或者承担的物业服务计费方式”。“酬金制是指在预收的物业服务资金中按约定比例或者约定数额提取酬金支付给物业管理企业，其余全部用于物业服务合同约定的支出，结余或者不足均由业主享有或者承担的物业服务计费方式”。第十一条指出：“实行物业服务费用包干制的，物业服务费用的构成包括物业服务成本、法定税费和物业管理企业的利润”。“实行物业服务费用酬金制的，预收的物业服务资金包括物业服务支出和物业管理企业的酬金”。
实践中大多企业采用包干制。这样物业服务费的基本公式就是：
物业服务费=物业服务成本+法定税金+物业企业利润
按照法律规定，常规性物业服务应将费用构成的三部分分别测算，后加总求和。
（一）物业服务成本（或者物业服务支出）构成及测算
1. 管理、服务人员的工资、社会保险和按规定提取的福利费等（x1）。该项费用指物业企业的人员费用。包括：基本工资、社会保险和按规定提取的福利费、加班费和服装费。该项费用的测算方法是根据所管物业的档次、类型和总收费面积，先确定各级各类管理、服务人员的编制数；然后确定各自的基本工资标准，计算出基本工资总额；再按基本工资总额计算上述各项的金额；汇总后即为每年该项费用的金额。
7. 物业服务企业固定资产折旧费（x7）。指物业服务企业拥有的各类固定资产按其总额每月分摊提取的折旧费用。各类固定资产包括交通工具（汽车、摩托车、自行车）（F1）；通讯设备（电话机、手机、传真机）（F2）；办公设备（桌椅、沙发、电脑、打印机、复印机、传真机等）（F3）；工程维修设备（管道疏通机、电焊机等）（F4）；其他设备（F5）。按实际拥有的上述各项固定资产总额除以平均折旧年限。固定资产平均折旧年限一般为5年。
共用部位和共用设施设备保险费用（F1）是物业服务企业代替业主交纳的保险费用；公众责任保险费用（F2）是由于物业管理工作特殊性决定的一项保险费用。所谓公众责任，是指致害人在公众活动场所的过错行为致使他人的人身或财产遭受损害，依法应由致害人承担的对受害人的经济赔偿责任。公众责任的构成，以在法律上负有经济赔偿责任为前提，其法律依据是民法及各种有关的单行法规制度。因此，各种公共设施场所、工厂、办公楼、学校、医院、商店、展览馆、动物园、宾馆、旅店、影剧院、运动场所以及工程建设工地等，均存在着公众责任事故风险。这些场所的所有者、经营管理者等均需要通过投保公众责任保险来转嫁其责任。
（二）法定的税费的测算
对于物业服务企业的多种经营性收入收取的法定税费，不包含在物业服务费之中，由物业服务企业自行缴纳。
（三）物业企业利润的测算
物业服务企业作为独立的自负盈亏的经济实体，也应获得一定的利润。利润率由各省、自治区、直辖市政府物价主管部门根据本地区实际情况确定的比率计算。测算公式为：
物业企业利润=（常规性质的物业服务费+法定税费）×R%（R为利润率）
在以上的三项费用里，“物业共用部位、共用设施设备的大修、中修和更新、改造费用，应当通过专项维修资金予以列支，不得计入物业服务支出或者物业服务成本”。
以上对物业服务费的测算，可以说是比较精细和具体的，一般可以作为招投标时确定“标底”或物业企业投标时核算成本之用。当然它也是政府控制财政资金较为准确的测算办法，但较为复杂，需要根据物业服务质量要求具体确定。比较简单的费用测算也可以按照物业管理面积乘以法定每平米指导价格来确定。即：物业服务费=总建筑面积×元/月·平米×12（西安市的标准分为543，即一级写字楼5元/平米，二级4元/平米，三级3元/平米。但已经很难保本）。
政府购买物业管理服务的推行，将有利于政府机关转变服务观念，把政府办后勤转变为通过购买服务、由专业物业公司提供物业服务来实现，能有效地控制政府机构的增加和人员的增长，降低行政成本，提高政府效能，摆脱后勤事务拖累，集中精力做好各项服务。但由于政府购买物业管理服务的市场还不成熟，还需要政府在今后实际工作中进行摸索，完善政府办公楼物业管理费参考定额，不断培育、完善和规范政府购买物业管理服务市场，进一步树立高效、开放、透明的政府机关形象。
参考文献：
[1]周伟.公共服务合同外包：公共服务职能提供方式的变革[J].理论界，2010，（2）.
[2]王伟，等.管理创新[M].北京：中国对外经济贸易出版社，2010.
[责任编辑、校对：杨栓保]