【摘要】 政府职能转变是深化行政管理体制改革的核心。必须围绕和突出这一核心，推进机构改革和加强政府自身建设。加快转变政府职能，要努力建设服务型政府，全面提高为人民服务的能力和水平；建设责任型政府，切实履行政府职责；建设法治型政府，不断提高依法行政能力；建设廉洁型政府，大力推进政府廉政建设和反腐败工作。行政管理体制改革是一项任务繁重、涉及面广的社会系统工程，需要围绕转变政府职能这一核心，精心组织，周密部署，稳步推进，长期工作，力求取得明显成效。
【关键词】行政体制；改革；服务型政府
党的十七大作出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的重要战略部署。十七届二中全会审议通过《中共中央深化关于行政管理体制改革的意见》，确立了到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总目标。十一届一次人大会议又通过《国务院机构改革方案》，被称为是“一个统筹兼顾、积极稳妥的好方案”。中央编办负责人就深化行政管理体制和机构改革答人民日报记者问。《意见》、《方案》、《答记者问》三个重要文件，完整勾画了行政管理体制改革的目标、原则、措施和步骤，受到党内外群众的高度关注和充分肯定。
我国的行政管理体制改革是政治体制改革的重要环节，是推进科学发展、促进社会和谐的重要保障，是建设服务型政府的重要举措。党中央《关于深化行政管理体制改革的意见》强调指出：“深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心”，进一步明确了行政管理体制改革的方向和重点。只有围绕核心、突出重点，包括建立大部门制、加强政府自身建设也要体现这一核心的要求，才能顺利实现行政管理体制改革的目标。因此，我们不能把行政管理体制改革简单理解为仅仅是国家机构的某些调整和变动，甚至仅仅是机构数量的增增减减。这次改革是以转变政府职能为核心的多方面、多层次的意义深刻的伟大实践，是一项政治性和政策性都很强的社会系统工程。围绕转变政府职能推进行政体制改革政治与法律政治与法律围绕转变政府职能推进行政体制改革
一、加快转变政府职能的现实意义
1、加快转变政府职能，是坚持和完善我国社会主义政治体制的现实需要
国家行政机构是推行国家权力的功能部门，从一定意义上说，行政机构是代表国家利益的，是该国政治体制的重要组成部分，也是由该国的政治制度所决定的。我国现行的行政管理体制基本适应经济社会发展要求，为实现人民根本利益，推进经济社会发展提供了有力保障。同时，也要清楚地看到，由于我国政治体制长期存在的权力过分集中，缺少有效的制约和监督的问题，并没有得到根本解决，这在行政管理体制也表现出来。比如政府仍然管了一些不该管、管不好、管不了的事，直接干预微观经济活动的现象还比较多等，许多发展中的深层次矛盾和问题的积累和出现，往往都与这一矛盾和问题的存在有关。１９８０年８月１８日邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中，就尖锐指出：我国政治体制方面存在的一个主要的弊端，就是“权力过分集中的现象”。这妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。因此加快转变政府职能，是坚持和完善社会主义政治体制的重要内容，也是积极推进政治体制改革的重要任务和突破口。
2、加快转变政府职能，是深化行政管理体制改革的现实需要
改革开放以来特别是党的十六大以来，行政管理体制改革取得明显进展。经过多年努力，政府职能转变迈出重要步伐，政府组织机构逐步优化，公务员队伍结构明显改善，科学民主决策水平不断提高，依法行政逐步推进，廉政建设和反腐败工作深入开展。但是，面对新形势新任务，现行的行政管理体制还存在与经济社会发展不相适应的方面。主要是政府职能转变还不到位，政府机构设置还不够合理，部门职能交叉、权责脱节及效率不高的问题比较突出。因此深化行政管理体制改革势在必行。而这一改革的任务是多方面的，其中转变政府职能是核心，政府机构改革是重点，政府自身建设是保证。转变政府职能对其他改革有决定意义，因为职能是机构的内核，机构是职能的载体。政府机构改革要围绕转变政府职能来进行，才能真正取得实效，不然就会失去改革的意义；而加强政府自身建设也是适应政府职能转变的要求开展的，是转变政府职能的基本条件和重要保证。只有抓住了这一核心，才能有力推进各方面工作。实现政府职能转变，就是要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更有效地提供公共产品。
3、加快转变政府职能，是坚持以人为本、执政为民的现实需要
我国是人民当家作主的社会主义国家。人民在我国社会享有至高无上的地位。我们政府的一切权利都是人民赋予的，坚持以人为本、执政为民是各级政府的崇高使命。因此，建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求。加快转变政府职能，就是要使政府的工作充分体现人民政府机关的根本性质，真正把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，作为政府工作的出发点和落脚点，进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平。当前要更加注重和改善民生，特别要关心和解决城乡低收入群众的生活困难，使全体人民共享改革发展成果。只有坚持一切属于人民，一切为了人民，一切依靠人民，一切归功于人民，我们的各项事业才能获得最广泛最可靠的群众基础和力量源泉。坚持为人民服务和自觉接受人民群众的监督是完全一致的。只有让权力在阳光下运行，才能保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。
二、加快转变政府职能，必须坚持执政为民，建设服务政府
2004年十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，适应发展社会主义市场经济的要求，提出党委要“集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。”事实上，这就明确了政府的四项职能。作为人民的政府，毫无疑义应当更加突出它的重点职能，也就是服务职能，这是体现人民政府本质的根本职能。应当围绕建设人民满意的政府的目标，实践全心全意为人民服务的根本宗旨，按照全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的要求，围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共服务设施建设，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。
建设服务型政府，要努力做好许多方面的工作。首先要创新行政管理体制，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到四项职能上，特别要把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民提供方便、快捷、优质、高效的公共报务。其次要优化政府组织结构，加强公共服务部门建设，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，完善公共服务监管体系，加快法治政府建设，全面推行依法行政，依法规范政府职能和行政行为。第三，要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，发挥公益类事业单位提供公共服务的重要作用，支持社会组织参与公共服务和社会管理，形成公共服务供给的社会和市场参与机制。第四，要完善公共财政体系，调整财政收支结构，扩大公共服务覆盖范围，把更多财政资金投向公共服务领域，把更多公共资源投向公共服务薄弱的农村、基层、欠发达地区和困难群众，增强基层政府提供公共服务的能力。第五，要创新社会管理体制，努力实现管理与服务有机结合，在服务中实施管理，在管理中体现服务。落实这些工作，在很大程度上有赖于各级政府工作人员特别是领导干部的为人民服务的意识和实际能力的不断提高和增强。
三、加快转变政府职能，必须严格履行职责，建设责任政府
任何政府都有一个管什么、怎样管的问题，也就是履行哪些职责和怎样履行职责的问题，而政府在不同经济条件下发挥的作用和履行的职责也不完全是相同的。在计划体制下，政府扮演的是无所不包、无所不管的全能政府角色，政府机构和公共部门的规模呈现无限膨胀的趋势，严重窒息了社会的生机与活力。在市场经济中，市场在资源配置中发挥着主要作用，企业成为市场经济的微观基础，中介组织也发挥不可替代的作用，而政府成为一种典型的有限政府，政府权力无疑也是有限的。在我国经济社会的转型期，政府在发挥宏观调控、市场监管职能的同时，要更加突出和加强政府的社会管理和公共服务职能，真正把政府由“全能型”转为“服务型”，由“无限型”转为“有限型”。我国各级政府拥有人民赋予的公共权力，掌握和控制着大量的公共资源，作为国家事务和社会事务的决策者、管理者，具有极其重要的地位，在经济社会发展中承担着无可替代的重要职责。政府部门及其工作人员要严格履行自己的各项法定职责，既不失职，也不越权，要以强烈的责任感和使命感忠于职守，尽职尽责，不断创造出一流的工作业绩。
现在在政府部门及其工作人员的工作中，存在着群众还不够满意的问题。正如温家宝总理在十一届人大一次会议的《政府工作报告》中指出的：“我们深深感到，政府工作与形势的要求和人民的期望还有不小差距。政府职能转变还不到位，社会管理和公共服务比较薄弱；一些部门职责交叉、权责脱节，相互推诿，办事效率低下；一些政府工作人员服务意识不强，素质不高；对权力的监督和约束机制不健全，形式主义、官僚主义问题比较，弄虚作假、奢侈浪费和腐败现象比较严重。”这种批评完全符合实际，是十分中肯的。习近平任上海市委书记时，曾谈到“办事讲规矩”的话题，说：“领导干部要做讲规矩的模范”，要防止领导干部“成为制度的破坏者、逾越者、规避者。”这也很有针对性。我们确实需要采取更加有力的措施，在防止“职权”变“特权”、“高效”变“低效”、“公仆”变“主人”的问题上取得实质性进步。执政党的地位，很容易使一部分党员干部或政府工作人员沾染上官僚主义习气，高高在上，随意发号施令，甚至违法乱纪，破坏党群关系，损害政府形象。当年列宁曾经尖锐地批评过，如果说有什么东西能够把我们毁掉的话，那就是官僚主义。因此，广大干部要以对国家、对人民高度负责的使命感和紧迫感，更加兢兢业业、扎扎实实地做好政府各项工作，下决心克服和解决我们工作中存在的办事拖拉、相互扯皮、得过且过一类的“机关病”，必须把工作放到更加重要的地位。
四、加快转变政府职能，必须坚持依法从政，建设法治政府
遵守宪法和法律是政府一切工作的根本原则。党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，党的十四届六中全会重新强调“依法执政”，2004年3月国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出了建设“法治政府”的任务。这是顺应社会进步潮流和现代社会发展趋势的必然要求。党的十七大把推进依法行政作为全面建设小康社会的重要目标。应当明确的是“依法治国”的“国”，是一个政治概念，指的是国家的“权力、官吏”，绝不是一个地域概念。也就是说，依法治国的核心是“依法治权”、“依法治官”，而不能变成一种“依法治民”的行为。从这一点来说，依法从政，建设法治政府正是依法治国的重点和关键。要把依法从政作为各级政府工作遵循的基本准则，严格规范行政行为，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究，使所有政府机构及其工作人员成为全社会带头遵纪守法的模范。
我国《行政许可法》的实施，有力推进了法治政府建设的进程，对解决现实生活中存在的把国家权力部门化、部门权力个人化的问题意义重大。另外，自从国务院发布实施《全面推进依法行政实施纲要》以来，在建设法治政府方面取得成就和经验。但是在现实生活中行政机关有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然存在，一些行政违法或者不当行政行为还不能得到及时纠正，有的行政机关工作人员法治观念淡薄、缺乏群众感情和服务意识。特别是要使“决策先问法，违法不决策”成为政府部门的工作常态，尚需继续努力。2007年4月审计署在一份报告中称：抽查8户企业的338项决策事项发现，因违反决策程序、决策失误和管理不善等，造成损失或潜在损失54.87亿元、国有资产流失1375亿元。由此可见，从根本上解决这些问题，实现依法治国，从人治走向法治，需要加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预，加快推进依法从政、建设法治政府的步伐。与此同时，建立健全对政府部门及其工作人员的问责制、监督制、考核制等已经刻不容缓。
五、加快转变政府职能，必须坚持以俭养廉，建设廉洁政府
马克思在工人阶级建立的第一个政权——巴黎公社时，就强调新型的工人阶级国家政权应当是“廉价政府”，这是由工人阶级政权的本质和工人阶级的政治本色决定的。现在我们党已经长期执掌全国政权，拒腐防变的历史课题尤为突出。“历阅前贤国与家，成由勤俭败由奢。”这是带有规律性的历史现象，发人深思。我们是人民的政府，更要坚持厉行节约，“以俭养廉”，这是唯一的正确选择。必须明确到在执政条件下，政府工作人员及其手中的权力都具有两重性，一方面政府工作人员在本质上是人民的负责的公仆，另一方面又承担着某些实际的领导和管理工作。同时，他们手中的权力本质上是人民授予的也是属于人民的，但这种权力又是通过他们来行使的。我们只有清醒地认识到这种身份和权力的两重性，并积极采取措施，才能防止社会公仆变成社会主人，防止公权变成私权。财政部在2008年的预算中，首次“点名”存在的“五虎争食”问题，即“人、车、会、网、游”，是导致我国行政成本世界第一、居高不下的重要原因。我国行政管理费占财政总支出的比重2003年已升到19.03%，而同期日本为2.38%、英国为4.19%、韩国为5.06%、法国为6.5%、加拿大为7.1%、美国为9.9%。另外，公务员的职务消费占占全国财政总收入的比例也由1978年的4%上升到2005年的24%，而国外一般是3%-6%。我国的这一状况令人担忧。
坚持以俭养廉，建设廉洁政府，要求我们加强政府自身建设特别是公务员队伍建设的思想建设、作风建设、能力建设。政府工作人员特别是领导干部要牢记为人民服务的宗旨，大力增强公仆意识，切实转变工作作风，努力做到思想上尊重群众、感情上贴近群众、行动上深入群众、工作上依靠群众，时刻把群众的安危冷暖放在心上，多为群众办好事、办实事，真正做到为民、务实、清廉，讲党性，重品行，作表率。要坚持权为民所用、利为民所谋、情为民所系，防止权力异化和变质，在思想上和行动中，正确处理公仆与主从、权力与责任、当官与干事、个人与集体、索取与奉献等关系，真正成为“认认真真学习、老老实实做人、干干净净干事”的人民满意的公务员和优秀领导干部。
“改革正未有穷期”。行政管理体制改革涉及面广、任务繁重，我们要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，需要围绕加快政府职能转变这一核心，扎实工作，稳步推进，才能逐步达到我们的宏伟目标。
【作者简介】
王诚安，男，陕西省委党校科社教研部主任，教授，硕士生导师.陕西省科学社会主义学会会长.