[摘 要]在旅游活动中，如果旅游消费者的基本权利和自身利益受到侵害，旅游消费者和旅游经营者之间就会产生旅游消费纠纷。当前，旅游消费纠纷的数量较多，内容比较复杂，主要通过协商、调解，尤其是行政申诉途径解决，只有少数起用仲裁和诉讼两种途径来解决。仲裁在解决旅游消费纠纷过程中有明显的优势，为更快捷、经济、有效地解决旅游消费纠纷，促进旅游业的全面、协调、可持续发展，笔者建议设立旅游消费纠纷专门仲裁机构，让仲裁成为解决旅游消费纠纷中的最主要形式。
[关键词]旅游消费纠纷 仲裁 专门仲裁机构
作者简介：叶勇（1974-），男，重庆垫江人，重庆交通学院编辑，律师，从事新闻、法律研究。
当今全球的旅游业已成为世界第一大产业，是蒸蒸日上的朝阳产业，也是我国国民经济新的增长点，是在国家结构调整、加快第三产业发展中发挥重要作用的先导产业。近年来，随着中国加入WTO，旅游业成为拉动国民经济内需的重要产业地位的确立，旅游业获得了超常规的发展。2002年，我国入境旅游、国内旅游、出境旅游三大市场全面快速增长，国际国内旅游业总收入达5566亿元，比2001年增长11.43%，高出国民经济总体增长速度3个多百分点。其中，入境旅游人数达9791万人次，比上年增长9.99%；国内旅游人数达8.78亿人次，比上年增长12.01%；出国(境)人数达1660.23万人次，比上年增长36.84%。
作为第三产业中的服务业，旅游业的参与主体范围广，几乎包罗了各个行业的相关部门，如饮食、娱乐、交通、贸易等；涉及的内容比较复杂，除游览观光外，还有集会、商茂、探险、猎奇等。因此，由旅游活动引发的消费纠纷数量较多。仅旅游消费投诉一项，自1995年以来，全国各省级旅游质监所（执法总队、投诉中心）受理的有效旅游消费投诉年均约6000件， 2002年，各级质监所共接到的各类旅游消费投诉达到7469件，正式受理6428件。随着旅游业的高速发展和旅游消费者维权意识的不断增强，旅游消费纠纷在数量上将不断增加，在内容上将更加复杂。但目前我国的旅游消费纠纷主要依靠旅游行政管理部门的具体行政行为和诉讼途径解决，效果不尽人意。从更快捷、有效地解决旅游消费纠纷，促进旅游业的全面、协调、可持续发展出发，本文拟对设立旅游消费纠纷专门仲裁机构，充分发挥仲裁在解决旅游消费纠纷中的作用提出建议。
一、我国旅游消费纠纷的现状
1．旅游消费纠纷的产生
旅游活动的主体比较复杂，但从民事角度讲，可以归纳为旅游者和旅游业者两类。《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消法》）规定：“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其合法权益受本法保护；本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护。”从这一规定可见，旅游者是权益广大消费者中特殊的“消费者”，旅游业者是“生产经营者”，旅游者和旅游业者之间是“消费者”和“生产经营者”的关系，旅游者的合法权益就必须受到《消法》和其他有关法律、法规保护。从这个意义上看，旅游者和旅游业者即旅游消费者和旅游经营者。
旅游消费者指在旅游活动中购买、使用商品或接受服务的个人或单位，其法律特征有：消费特征属于生活消费；消费客体是旅游商品或旅游服务；消费主体范围包括参与消费的个人和单位；消费行为发生在旅游活动中。旅游经营者指以营利为目的，从事旅游经营活动的公民、法人和其他经济组织，其法律特征有：主体包括为旅游消费者提供购买、使用商品或提供服务的所有经营者；提供的商品和服务是有偿服务；提供商品和服务的方式包括直接和间接两种形式。
根据《消法》和其他有关法律、法规的规定，旅游消费者的基本权利包括9项内容，即安全保障权、知情权、自主选择权、公平交易权、获得赔偿权、结社权、知识获取权、受尊重权、监督权。在旅游活动过程中，旅游消费者都渴望在吃、住、行、游、购、娱等综合活动中，上述9项权利得到保障，从旅游经营者得到货真价实的旅游产品、旅游商品和旅游服务。如果旅游消费者的这些权利和自身利益受到侵害，旅游消费者为维护自己的权益，就必然和旅游经营者之间产生纠纷，这种纠纷就是旅游消费纠纷，属民事权益纠纷范畴。
2．旅游消费纠纷的主要内容
在现阶段，旅游消费者的合法权益受到损害后，绝大多旅游者选择了投诉，所以，投诉反映的问题也反映了旅游消费纠纷的主要内容。
根据2003年的统计，旅游消费者的投诉集中反映出四大问题：一是服务质量问题。这类问题最为突出，占到了投诉总量的65.01%。主要表现为：有的旅行社擅自降低服务等级标准，旅游行程缩水、日程缩水、时间缩水，吃住行打折扣，导游服务未尽职责，以及违规转团、拼团等问题；二是合同违约问题。尽管现在的消费者越来越重视与旅行社等签订合同，但合同违约问题也不在少数，占到20.8%，主要表现为：擅自降低旅游合同规定的等级标准，擅自增加或者减少项目，导游服务未达合同要求，延误或者变更时间，旅游合同中的文字游戏、不公平格式条款，口头合同约定不清、责任不明以及观光游变成“购物游”、“违规游”等等；三是宣传误导问题，占到了投诉总量的9.33%的。主要表现为：超低价格宣传，“攀老乡”式购物宣传和“仿名牌”、“免关税”等夸大不实的口头宣传；四是旅游安全问题。这类问题在越来越被重视，在投诉中占到3.37%。其主要表现为：假冒名牌商品，旅游中人身、财产安全保障问题以及旅游意外保险赔付难等等。
3．我国解决旅游消费纠纷的现状
根据我国法律法规的规定和司法实践，民事权益纠纷有五种解决途径，即协商、调解、行政申诉、仲裁和诉讼，游消费纠纷也当然适用这五种途径。
根据国务院《旅行社管理条例》和北京、上海、重庆、四川、河北、江西、江苏、海南、西藏等省、直辖市、自治区旅游条例的有关规定，当旅游消费者合法权益受到损害而与旅游经营者发生纠纷时，解决途径有：一是与旅游经营者协商；二是请求消费者协会或消委会调解，即发生了旅游消费纠纷，与经营者协商不成，可以到消费者协会或者消费者委员会请求调解；三是向旅游质量监督站申诉，即旅游消费纠纷较大，消费者协会或消委会又调解不成，可以向旅游质量监督站申诉，请求他们用行政手段解决纠纷；四是根据与经营者达成的仲裁协议，提请仲裁机构仲裁；五是向人民法院提起诉讼。
《中国旅游报》的统计表明，目前大多数旅游维权案例选择的都是前三种途径，只有少数最后起用仲裁和诉讼两种途径来解决。尤其是行政申诉途径，即通过专门的旅游投诉机构进行旅游维权，无论是在机制上还是在实际中都已成为最主要的一种维权形式。
二、仲裁途径解决旅游消费纠纷的优势
1．仲裁途径解决民事纠纷的优势
仲裁是指纠纷当事人在自愿基础上达成协议，将纠纷提交非司法机构的第三者审理，并做出对争议各方均有约束力的裁决的一种解决纠纷的制度和方式。
解决财产权益纠纷的仲裁属民商事仲裁类，与解决同类纠纷的司法、行政途径相比，具有七大特点：一是自愿性。当事人是否将纠纷提交仲裁、交与谁仲裁、仲裁庭人员的产生和组成、仲裁庭适用何种程序规则，都是在当事人自愿的基础上，由当事人协商确定；二是专业性。由于仲裁的对象大都是民商事纠纷，常常涉及复杂的法律、经济贸易和技术性问题，所以各仲裁庭大都具有分专业的仲裁员名册供当事人选定，而仲裁员一般都是各行业的专家；三是灵活性。仲裁的灵活性很大，在程序上不像诉讼那样严格，程序灵活，很多环节可以被简化；四是保密性。仲裁一般以不公开审理为原则，且仲裁员和仲裁秘书人员都有保密义务，所以当事人的商业秘密和贸易活动不会因仲裁而泄露；五是快捷性。仲裁实行一裁终局制，不像诉讼那样实行两审终审制，有利于当事人之间纠纷的迅速解决；六是经济性。仲裁时间的快捷性，可以节省费用，仲裁无需多审级收费，费用一般会低于诉讼途径，而且仲裁的自愿性、保密性决定了当事人之间不会产生激烈的对抗，对当事人今后的商业机会影响较小；七是独立性。各国仲裁法律都规定，仲裁机构独立于行政机关，仲裁机构之间也无隶属关系，仲裁独立进行，不受任何机关、社会团体和个人的干涉，甚至仲裁庭审理案件也不受仲裁机构的干涉。
这些特点，体现了仲裁与解决同类纠纷的司法、行政途径之间的优势，从世界各国情况看，在解决民事财产权益纠纷过程中，仲裁成为了最具吸引力的途径。
2．仲裁途径解决旅游消费纠纷的优势
旅游作为一项特殊产业，参与主体范围广，涉及的内容比较复杂，专业性比较强，旅游消费纠纷涉及的有些问题也需要专业的知识才能辨清。旅游消费者大多是利用业余时间参加旅游活动，工作较为繁忙、时间比较珍贵，没有太多的时间和精力纠缠于旅游消费纠纷，与普通纠纷当事人相比，更希望用最短的时间、最少的精力、最灵活的程序、最少的资金解决纠纷。旅游经营者以营利为目的，同样不愿花太多的时间和精力纠缠于旅游消费纠纷，而且都有自己的商业秘密不愿公诸于众，所以也希望尽快从旅游消费纠纷中解脱出来，从事自己旅游事业的发展，获取更多的利益。
通过行政途径解决旅游消费纠纷，一般需要旅游消费者投诉、旅游行政管理部门受理、处理等环节，仅旅游行政管理部门处理环节，就需要被投诉者书面答复、调解、做出处理决定、行政处罚和其他处罚等程序，过程比较复杂，花费的时间较长、精力较多。如果纠纷双方对处理决定和行政处罚决定不服，还会向人民法院起诉，也可以申请行政复议，到纠纷最终解决时，花费的时间、精力和费用将更多。这种解决途径虽然能够解决纠纷，有助于行业监督和管理，但违背了纠纷双方解决问题的初衷。
通过诉讼途径解决旅游消费纠纷，必须严格按民事诉讼法的程序进行，一般需要经过起诉、受理、审理前准备、开庭审理、宣判等环节，而且对管辖、证据、期间、送达等有严格的规定，花费的时间较长，程序严谨而复杂，费用也不低。诉讼实行两审终审制，如果当事人对一审法院裁判不服，还可以提起上诉，解决纠纷的成本会更高。
在解决旅游消费纠纷过程中，与行政、诉讼途径相比，仲裁庭由专业人士组成，具备专业知识，仲裁程序具有灵活性，没有复杂和严格的规定，仲裁过程能为双方当事人保密，仲裁过程较为快捷、经济，成本较低，应该成为双方当事人的首选途径。但由于我国目前利用仲裁解决民事财产权益纠纷的观念没有深入人心，广大旅游消费者不了解仲裁的优势和具体规程，而且没有专门的仲裁机构从事相关工作，所以，通过仲裁途径解决的旅游消费纠纷在旅游消费纠纷总量中所占的比例很小。
三、设立旅游消费纠纷专门仲裁机构的建议
自《中华人民共和国仲裁法》颁布以来，我国的仲裁事业取得了长足的进步，到2003年底，根据需要在部分直辖市和省、自治区人民政府所在地的市、其他设区的市设立了178家仲裁机构。而且仲裁庭审结的案件数量不断增加，截止到2003年底，仅威海市仲裁机构就受理仲裁案件600多件，涉案标的额达10亿元。但发展情况并不令人满意，通过仲裁途径解决旅游消费纠纷的数量微乎其微。
2003年9月17日，甘肃省天水仲裁委员会在兰州依托省消费者协会成立天水仲裁委员会兰州工作站，并专门设立消费纠纷仲裁法庭，为解决消费纠纷提供了专门的仲裁机构。
根据仲裁在解决旅游消费纠纷中的比较优势和甘肃省天水仲裁委员会设立消费纠纷仲裁法庭的经验，针对旅游消费的特殊性和我国当前解决旅游消费纠纷的现状，笔者建议，在我国适当城市设立旅游消费纠纷专门仲裁机构。
为充分发挥专门仲裁机构在解决旅游消费纠纷中的作用，笔者认为，设立旅游消费纠纷专门仲裁机构必须完成好以下几项工作：
1．城市的选择。应当选择在旅游业较为发达，公民法律意识较强，近几年旅游投诉较多的直辖市和省、自治区人民政府所在地的市或其他设区的市专门设立旅游消费纠纷仲裁机构。可以由中国仲裁协会会同旅游界组织学术研究，国家旅游局提出建议，选择城市进行试点，在总结经验基础上选择适当时机进行推广。
2．设立方式的选择。一般在仲裁委员会或工作站内设立旅游消费纠纷仲裁庭，在旅游业特别发达、符合《仲裁法》规定设立仲裁委员会条件的市，还可以设立专门的旅游消费纠纷仲裁委员会。同时可以借鉴甘肃省天水仲裁委员会设立消费纠纷仲裁法庭的经验，依托当地消费者协会或其他单位、社团组织设立。
3．仲裁员的聘任。在仲裁员的选择过程中，除必须符合《仲裁法》规定的条件外，应当从高校、旅游管理行政机关、旅游行业协会等行业聘任具有旅游业实践经验，或从事旅游法律研究和实践，或从事旅游业研究的专家，并设立旅游专业仲裁员名册。
4．在旅游行业标准合同中增加仲裁条款。加强宣传，引导旅游者旅游前签订书面合同。并借鉴房地产行业的经验，从行业管理角度要求旅游业者使用统一的标准合同，在标准合同中对争议处理条款设置选项，一是由某旅游消费纠纷仲裁机构仲裁，二是提起诉讼，由旅游者签订合同时进行选择。也可由旅游者和旅游业者签订专门的仲裁合同。
参考文献
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