编者按：
随着城镇化进程速度不断加快，我国现存的户籍制度的不合理性越来越明显，户籍制度改革也是众望所归。行政管理体制改革试点镇作为乡镇中一个特殊群体，对城镇化进程起着重要作用。
近年来，我国城镇化进程不断加快。为适应城镇化进程，探索经济发达镇发展路径，党的十七大提出了走中国特色城镇化道路、促进小城镇协调发展的战略任务。2010年，我国在全国选择了25个经济发达镇作为行政管理体制改革试点镇。近两年，安徽等省市选择了一些经济发达镇进行行政管理体制试点改革，探索发展路径。这些试点镇一般都是具有经济较发达、聚集人口多、人口吸纳力强、城镇化水平较高等特点。试点改革工作开展以来，随着权限的不断下放，各镇积极围绕财权、事权等进行改革，户籍制度改革就是一个重要方面。
一、行政管理体制改革试点镇户籍制度改革的必要性
我国户籍制度是在特定的时期和历史条件下形成的，其不合理性是毋庸置疑的。户籍制度改革由来已久，一直是“雷声大，雨点小”，推进过程很艰难，效果也不明显。“十五”规划正式提出“城镇化”一词，随着城镇化进程的加快，当前的户籍制度弊端越来越明显，我国户籍制度已经到了非改不可的地步，换句话说，是城镇化倒逼了户籍制度改革。虽然目前我国城镇化率达到了52.57%，但是实际的农业人口数仍然要大于非农业人口数，于是出现“伪城镇化”现象。
在第十二届全国人大常委会第三次会议上，国家发改委主任徐绍史作的《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》明确提出城镇化路径，要求全面放开小城镇落户限制，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。行政管理体制改革试点镇是在城镇化进程不断加快的过程中出现的，是国家探索乡镇发展的又一举措，其经济社会发展水平和人口状况等情况决定了户籍制度改革的迫切性和必要性。为适应经济社会发展，加快城镇化进程，各试点镇在改革的过程中都把户籍制度作为一项重要改革列入改革方案中，积极探索、深化户籍制度改革。
二、行政管理体制改革试点镇户籍制度改革的现状
行政管理体制改革试点镇户籍制度改革开展以来，逐渐放宽了当地农民、外来务工人员和大中专毕业生的落户条件。大部分试点镇在户籍制度改革中明确提出：只要在本镇拥有合法固定住所、稳定职业或生活来源等具备落户条件的外来人员及其直系亲属，均可申报本地居民户口。最大限度地吸纳农村人口、外来人口和大中专毕业生向镇区转移，加速城镇化进程。同时规定，经批准落户的人员，在入学、就业和社会保障等方面，按有关规定享受城镇居民同等的权利和义务，为户籍制度改革的推进奠定了基础。但是，取得成绩的同时，我们也不难发现其在户籍制度改革中存在的问题。
三、行政管理体制改革试点镇户籍制度改革的问题
（一）城镇户口吸引力不强
各试点镇户籍改革制度的确放宽了落户条件，但从实际情况来看，并没有像当初担心放宽落户条件会出现大量人口涌入本镇的现象。经济发达镇虽然经济发达，但是其公共服务、社会保障都无法与中小城市相比，仍然存在很大差距。所以，人们更倾向于向城市“移民”。各试点镇受财力、物力等条件的限制，很难在短时间内搞好基础设施建设，城市实际集聚功能不足，农民对各试点镇的城镇户口背后有限的附加功能并不十分感兴趣。各试点镇给农民所提供的就业机会、生活环境和个人成长都是十分有限的，他们担心自身学历低又无一技之长，很难在镇上找到合适的工作，如果进镇就意味着放弃农业户口和自己的土地，这存在很大的风险。与其这样，不如“闲时出去打工，忙时回来种地”，使自己处于进退自如的境地。
（二）外来人口“落户”条件不明确
2013年上半年，江苏省昆山市张浦镇完成公共财政预算收入7.61亿元，同比增长20.5%，列全市第一。因此，吸引了大量的外来务工人员。据统计，张浦镇常住人口25万，其中户籍人口6.9万。广东省佛山南海狮山镇户籍人口16.18万人，外来人口22.3万人。由此，不难发现，外来人口占总人口比例超过了半数，他们是当地经济社会不可或缺的力量。经济改革试点镇的确放宽了外来人口“入户”的条件，要求在本镇拥有合法固定住所、稳定职业或生活来源等条件。但这些条件是很难界定的，比如，合法固定住所是指镇上的商品房还是农村的房子？在机关事业单位工作算是稳定职业，那么在企业工作算不算稳定工作？很明显，这些限定条件并不十分明确，在操作的过程中具有很大的伸缩性，给“新移民”也带来了很多麻烦。
（三） 过分强调“学历”为落户条件
“学历”是永远都绕不过去的坎，很多行业都对高学历的人士开“绿灯”，经济发达镇户籍制度改革也不例外。某试点镇在户籍制度改革实施意见中对放宽本镇入户条件有五条规定，其中针对大中专院校毕业生的“优惠”落户条件就占了四条。吸引大中专毕业生和专业技术人员到本地就业、落户，提高本地文化水平，出发点是好的，是无可厚非的。只是，过分强调学历，一方面无形中增加了低学历人员的落户难度；另一方面，对大中专毕业生 “优惠政策”让人觉得不公平。最重要的是，大中专毕业生不是各试点镇城镇化进程的“主力军”，在整个过程中，其只占相当一小部分。这就造成了想进的来不了，不想进的请不来的尴尬境地。
（四）户籍制度改革未发生根本性变化，改革比较盲目
为了控制城镇人口增长和控制城市规模，我国才有当前的落户条件。目前，基于城市化和城镇化等原因的考虑，国家一直在探索户籍制度改革。行政管理体制改革试点镇作为城镇化进程的“试验田”和“先锋”，走在改革前沿，在不断探索。但从目前情况看，户籍制度改革仍然在现行的框架约束下进行，没有出现根本性的改革，或者说变化不大。出现了国家级的试点镇套用中小城市的户籍制度改革，而省、市级的试点镇套用国家级试点镇的户籍改革模式，各试点镇的户籍改革大同小异。大家都知道户籍制度必须改，但是不知道怎么改、改什么，改革的主要对象是谁。
四、行政管理体制改革试点镇户籍制度改革的对策
（一）明确改革的主要对象
行政管理体制改革试点镇虽然经济较为发达，“镇民”相对较多，但从整体上看，农业户口人数高于非农户人数，流动人口多过户籍人口。可见，流动人口特别是当地农民是户籍制度改革的主要对象。这与大中小城市的户籍改革面向的对象、目标和路径等有很大差别。城市户籍改革的目标之一是要城市化进程不至于过急、过快，要对其进行适当控制，使之不至于超过城市的负载力。只有弄清改革对象是谁，才能清楚户籍改革的阻力是什么，需要怎么改，以及改什么。
（二）增强城镇户口吸引力
与“城市户口”相比，各试点镇的“城镇户口”对农民的吸引力要逊色很多，小城镇吸引力下降已经是一个不争的事实。针对这种情况，必须设法增强城镇户口的吸引力，让农民放心进镇。对转户农民的农村承包地和宅基地问题实行过渡管理，让转户农民放心。国务院办公厅在2011年第9号文件中规定：现阶段，农民工落户，是否放弃宅基地和承包的耕地……不得强制或变相收回。”农民转户进城后，仍保留农村土地权益，如果出现土地被撂荒现象，那么就应该收回土地，进行流转，实现土地规模化经营。同时，确保转户进镇农民公平地享受就业、养老、住房、医疗和教育等基本公共服务。这样，使农民“能进得了城镇，也能回得了农村”，使其有个适应过程，没有后顾之忧，对城镇生活树立起信心。
（三）分批进镇，控制改革速度
2013年1月7日全国政法工作电视电话会议提出，户籍制度改革是2013年四项重点工作之一。打破户籍制度将是未来城镇化改革的方向，但操作十分复杂，各省差异很大，只有逐步试点推开。选择经济发达镇进行试点改革，是因为它们具有其他乡镇无法相比的优势，希望能够在这里探索出有效路径，把成功经验传到其他地方，促进“人的城镇化”。行政管理体制改革试点镇落户全面开放，并不意味着所有农民和外来人口一下子都能转户。根据各试点镇经济社会和财力等实际情况，肯定无法接受大量人口同时涌入。城镇化也不是让农民和外来务工人员“一窝蜂”涌入城镇，而是必须对转户进城速度进行适度控制，分阶段、有步骤地进行，避免人口涌入规模超过试点镇的人口吸纳能力，推高地方政府债务。同时，巨额改革成本可以由政府、企业和转户农民等多种力量分担。在分批改革的过程中，及时发现问题并及时作出纠正与调整，使改革风险降到最低。
（四）改革创新，因地制宜
由于受地理位置、经济社会和文化等因素的影响，各地方在户籍改革中的态度和反应存在巨大差异。各试点镇必须根据本地的实际情况来进行操作，而不能照搬照套其他地方的做法。如，浙江、广东、江苏等经济发达省份的试点镇户口比安徽、陕西等地的试点镇户口更具吸引力，落户条件更高，落户对象除了本地农民外，还有很多外来务工者。另外，各试点镇的财力等情况也存在巨大差异。因此，在户籍改革过程中，必须探索、选择最适合本地的做法。
（五）实行居住地原则
近日，广州市公安局宣布在全市范围内统一登记为“广州市居民户口”，取消了农业户口和非农业户口之分。行政管理体制改革试点镇自身的优势和特点，使其实行居住地原则的户籍改革制度更易推行。与其他乡镇相比，它们经济发达，吸引力会强一些；与北京、上海等大城市相比，这些镇的人口并未饱和。因此，在这些镇的户籍制度改革可以推行居住地原则，这是一种理想的自动登记原则。只要你出生在某地，就自动登记为本地户籍，以后离开出生地，搬到别处，只要在那住到一定时间，比如一年，就可以申请为本地户籍。
参考文献：
[1]殷志静、郁奇虹.中国户籍制度改革[M].北京：中国政法大学出版社，1996.
[2]龚永泉.江苏建立新型户籍管理制度[N].人民日报，2003.
[3]关于贯彻落实《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》有关问题的通知， 1998.
[4]中央机构编制委员会.关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知，2010.
（责任编辑：赵静）