[摘要]我国在20世纪80年代初引进PPP模式，但由于认识不足缺乏理论指导，这一模式未能发展起来，相关法律问题的研究也属于起步阶段，到了2013年，党的十八届三中全会提出了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，全国各地开始积极进行PPP项目的实践，南宁市～2014年那考河流域治理ppp项目开始，截至2018年9月，共有32个项目纳入市本级PPP项目库，涉及生态环境、交通运输、公共服务以及市政设施等四大领域，总投资463.82亿元。一方面促进了经济增长、政府职能转变，提高了公用基础设施的供应效率;另一方面，由于缺乏引导和规范的法律，实践中关于PPP协议性质、土地政策、项目融资、社会成本参与度、风险分担、监管体系等问题的理解也存在分歧与疑惑，严重制约了南宁市PPP模式发展，也使得PPP项目在实践中存在困难与阻力。本课题通过PPP模式的理论从手，借鉴国外先进经验，分析南宁市PPP项目的问题，进而提出促进PPP模式良性发展的对策建议，研究可以在一定程度上弥补理论研究的空缺。
[关键词]南宁市 PPP项目 PPP项目法律问题
[中图分类号]D92 [文献标识码]A [文章编号]1009-4245（2019）04-0042-08
DOI：10.19499/j.enki.45-1267，c.2019.04.008
一、国内外研究PPP模式法律问题现状述评及研究意义
PPP是英文Public Private Partnership的缩写，PPP模式即政府与社会资本合作模式，起源于20世纪70年代的欧洲国家，最初是英国政府为了缓解财政压力，调动市场资源配置的活力而提出来的。从撒切尔政府开始提出到梅杰政府的探索和布莱尔政府的重视和推进，经历了三十多年的发展历程。适用的领域也由最初的供暖、供电等公共产品和服务扩大到电信、铁路运输等基础设施建设。英国的PPP模式最初以PFI形式出现，后发展为PF2形式，逐渐建立和制定了促进项目推进的机构和政策。英国没有制定统一规范的PPP法典，但非常重视PPP项目的风险承担;德国的PPP法律体系主要由成文的法律构成，还成立了专门的PPP项目的监管机构。
国内对于PPP模式法律问题的理论研究是随着我国PPP模式的发展而发展的。我国在20世纪80年代初引进PPP模式，但由于认识不足缺乏理论指导，在我国未能发展起来，相关法律问题的研究也属于起步阶段，直到党的十八届三中全会提出了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，全国各地才开始积极进行PPP项目的实践，一方面促进了经济增长、政府职能转变，提高了公用基础设施的供应效率;另一方面，由于缺乏引导和规范的法律，实践中关于PPP协议性质、土地政策、项目融资、社会成本参与度、风险分担、监管体系等问题的理解也存在分歧與疑惑，严重制约了我国PPP模式发展，也使得PPP项目在实践中遭受了不少困难与阻力。相关法律问题理论研究的论文篇数在2013年后也呈上升趋势;之后至今，PPP法律问题的研究朝着深入、细化的方向发展，并关注在PPP模式现实中出现的新问题。
二、PPP的不同模式及其经验借鉴
（一）PPP的内涵
综合我国一系列PPP政策文件规定，PPP的概念可分为狭义与广义两种，狭义的PPP强调使用者付费，项目必须具有一定的收费基础，我国传统的BOT项目即属于狭义的PPP项目。如根据《国务院关于加强地方政府性债务的意见》（国发[2014]第43号）的规定，“推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权，合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。”广义的PPP是指政府和社会资本之间的一种合作关系。可以是使用者付费，也可以是政府付费。财政部与国家发改委政策文件中关于PPP的概念均属于广义的PPP概念。由于定位不同，不同部委对PPP概念存在争议，目前在我国政策文件中，《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2005]42号）中关于PPP的概念争议较小，为大家所普遍接受。即“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同。明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务者绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”。
（二）PPP的不同模式及其特点
PPP是政府和社会资本合作模式的通称，并非指项目的具体操作方式。PPP项目的具体操作方式主要有以下几种。
1.委托运营（Operations & Maintenance，Q&M）。委托运营是指政府将存量公共资产的运营、维护职责委托给社会资本和项目公司，用户服务不由社会资本和项目公司负责的政府和社会资本合作项目运作方式。资产所有权属于政府，社会资本或项目公司只负责运营，合同期限一般不超过8年。
2.管理合同（Management Contract，MC），管理合同是指政府不仅把公共资产的运营维护，同时也把用户服务职责委托给社会资本或项目公司的运营方式，资产所有权仍然属于政府。管理合同通常作为转让一运营一移交的过渡方式，合同期限正常不超过3年。
3.建设—运营—移交（Build-Operrate-Transfer，BOT），是指新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务由社会资本方负责，合同期满后项目移交给政府，合同期限一般为20-30年。
4.建设一拥有一运营（Build-Own-Operrate，BOO），由BOT方式演变而来，与BOT区别在于BOO方式下项目所有权在注明公益性约束条款后由社会资本方拥有。