对于民主测评,多数人并不感到陌生,这是在一定范围内了解干部群众对某特定对象评价意见的一种方法。近年来,结合干部年度考核组织民主测评,已成为加强党内监督和改革干部人事制度的一项重要工作。一些地方人大及其常委会自2007年1月1日监督法施行以来,在同级党委的重视支持和“一府两院”的积极配合下,不断探索实践人大开展测评工作的方式方法,收到了良好的工作效果和社会效应,使人大工作效能得到明显提升,有效促进了“一府两院”依法行政、公正司法。
本文拟就人大开展民主测评工作加以探析。
测评的依据及要义
开展测评是人大发挥政治优势、服务工作大局的必然要求。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是人们当家作主的根本途径和最高实现形式。人大及其常委会作为国家权力机关,其监督是代表国家和人民进行的,是一种法律责任和政治责任。从法律责任上讲,人大与“一府两院”属于产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系;从政治责任上讲,人大与“一府两院”虽然在机构的性质、职能上不同,但工作的出发点和目标完全一致,都是维护改革发展稳定大局、推进经济社会又好又快发展、为人民群众谋福祉。人大应充分发挥国家权力机关、监督机关、民意机关的政治优势,积极探索实践包括开展民主测评在内的监督工作路径,创新监督方法,保证行政权、审判权、检察权得到正确行使,防止公权力异化,确保权力始终沿着法治和民意的轨道运行,真正起到加快科学发展、维护公平正义、促进社会和谐的作用。
开展测评是人大依照法律规定、细化监督方式的现实选择。监督法将地方人大常委会以前开展的“述职评议”引导到“工作评议”,专门对人大常委会监督“一府两院”专项工作作了规范性、程序化的规定。尽管监督法中没有出现“工作评议”字样,但源于实践中的成功经验,体现了工作评议的实质精神,兼顾了一般听取和审议工作报告与工作评议两方面的特点。从实践来看,各地人大工作评议的程序大体分为准备、调研、评议、整改等四个阶段。既然是评议,就必须针对评议对象的工作作出某种评价,因此可以认为,开展民主测评是对工作评议的细化、丰富和完善。民主测评不仅是干部工作走群众路线的主要形式之一,而且也是保证干部选拔、任用、管理科学化的一项重要措施。一直以来,地方人大常委会虽然拥有人事任免权,但对被任命国家机关工作人员的任后监督几乎普遍是束手无策,而评议专项工作和开展民主测评,能够把对有关主管干部的工作业绩、存在问题及建议寓于其中,实际上对干部也是一种监督,并有助于党委及组织部门对领导干部的考察。组织部门把人大常委会对“一府两院”工作的评议意见和测评结果,作为评价、使用干部的重要依据之一,这样就妥善处理了加强人大监督与坚持党管干部的原则间的关系,有利于党委发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,有利于人大与“一府两院”统一思想、达成共识、形成合力、推动工作。
开展测评是人大集体行使职权、检验监督效果的客观需要。监督法实施以来,不少地方人大常委会加大监督力度,增强了监督实效,开创了人大监督工作新局面。然而,当前仍有一些地方人大常委会监督工作存在表面化、形式化、不深入、实效差的现象,存在重过程轻结果、重审议轻落实的不良倾向;仍有一些地方“一府两院”对人大作出的决议、决定和审议意见作弹性认识,落实不力,使得人大的工作监督和法律监督效果不明显,人民群众反映强烈的一些问题得不到有效解决,人大的权威受到影响甚至在少数地方遭到质疑。人大常委会是遵循民主集中制原则,集体行使监督职权。集体监督的工作力量、工作力度和工作效果,只有围绕中心、求真务实、以增强监督实效为核心,通过开展民主测评等手段,才能综合衡量和具体检验出来,从而推进人大常委会由重过程转向重结果,“一府两院”由重程序答复转向重问题解决,逐步提高人大监督工作的水平和质量。
测评的实例及特点
监督法实施以来,地方各级人大及其常委会开展不同类型的民主测评呈日趋活跃态势,总体上看,县级人大最活跃,市级人大次之,省级人大较少,都尚处于由探索试行阶段向规范化、制度化方向迈进。笔者试将各地人大开展的测评工作概括为以下9种类型:
专项工作报告测评型。指人大常委会全体会议在听取和审议“一府两院”专项工作报告的基础上,人大常委会全体组成人员、列席会议的人大代表以无记名投票方式,对专项工作报告作出综合性评价。
实例1:2009年4月,宁夏回族自治区十届人大常委会第九次会议首次对自治区高级人民法院、省人民检察院提交的专项工作报告进行了满意度现场测评,在我国省级人大开创了先例。测评采用无记名投票方式,分“满意、比较满意、不太满意、不满意”四个等次。2009年5月27日,宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会听取和审议专项工作报告办法》第十六条规定:“主任会议认为必要时,可以提请在人大常委会全体会议上对专项工作报告或者审议意见研究处理情况报告进行满意度测评。对列入满意度测评的专项工作报告,应当组织对该项工作进行视察或者专题调查研究。满意度测评采用无记名投票方式或者按电子表决器方式进行。满意度测评结果应当由会议主持人当场公布,并在会议结束后由人大常委会办公厅以书面形式向‘一府两院’反馈。人大常委会全体组成人员过半数对专项工作报告或者审议意见研究处理情况报告不满意,‘一府两院’应当在下一次人大常委会会议上重新报告。”同年10、11月,自治区人大常委会又分别对自治区政府关于公安机关社会治安工作情况、2009年民生计划情况两个专项工作报告进行了满意度测评。
实例2:2010年3月31日,四川省十一届人大常委会第十五次会议通过的《四川省〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉实施办法》第二十四条规定:“常务委员会听取和审议专项工作报告,可以组织常务委员会组成人员、人民代表大会代表对同级人民政府、人民法院、人民检察院的专项工作进行评议。”“常务委员会根据工作评议情况可以对专项工作进行满意度测评,测评分为‘满意’、‘基本满意’、‘不满意’。经测评,满意和基本满意人数未超过常务委员会全体组成人员半数的,常务委员会应当责成报告机关再次报告。”“工作评议”和“满意度测评”是该实施办法中最具“四川特色”的部分。
实例3:2009年3月17日,河北省石家庄市十二届人大常委会第十一次会议听取和审议了市政府关于全市食品安全工作情况的报告,并对报告进行满意度测评。这是该市人大常委会《关于对市政府、市中级人民法院、市人民检察院专项工作报告进行满意度测评的实施意见》出台后开展的首次测评,并当场宣布了测评结果,测评满意度为93.2%。 按照该市人大常委会审议通过的《关于对市“一府两院”各项工作报告进行满意度测评的实施办法》规定,市人大常委会将在两年内对市政府组成部门、市中级人民法院、市人民检察院和市有关垂直管理部门的专项工作测评一遍。
实例4 :2009年6月16日,福建省福州市人大常委会组成人员、法制委委员和列席会议的30位市人大代表,对刚刚审议完的3项市政府工作报告进行满意度测评。这是该市人大常委会在常委会会议上首次对政府专项工作报告进行满意度测评。满意度测评表对工作报告分别列出“满意”、“基本满意”、“一般”和“不满意”共4种意见选择,并设计“其他意见和建议”一栏,请测评者提出意见建议。