摘 要：本文以广州市花都区为切入点，调研了农村土地建设与经济发展的关系，花都区农村具体征用途径以及用途，和土地规模经营的相关指标，分析了土地建设的发展趋势，土地低利用率的原因，指出农村土地建设目前存在的问题和所遇到的障碍。据此基础上依据相关法律法规，从农民实际利益出发，研讨了花都村镇土地总体规划，建设性提出科学的运用方法和实施政策。
关键词：新农村建设；土地建设；城镇化
自从1978年我国开始实行农村土地改革，土地改革一直是人们孜孜不倦讨论的话题。不只因为土地是农村是最宝贵的资源，同时也是农民最重要的生产要素。在土地改革制度下，可以明显看到的一点就是农村只有进行土地建设改革的前提下，才能加快农村向城镇化发展的脚步，才会大力推动发展社会农村经济，更好地完成城乡一体化。另外土地制度改革有利于减少城市人口压力，有效缓解城市建设用地供给矛盾，更有利于实现土地耕地总量动态平衡。
一、花都区农村土地建设与经济发展分析
1.花都区土地建设整理与土地规模经营
我国将可用地土地主要分为农用地与建设用地。农用地主要是进行农业生产的土地，包括耕地，园地，林地，牧草地以及其他农用地。建设用地主要是进行建筑物建造的土地，包括居民点及工矿用地，交通运输用地和水利设施用地。而土地建设就是将这些基本土地资源重新整合，按用途比例将其分配，向着经济高速发展的方向进行。
土地建设整理即按照土地的用途，经济发展需要，人口需求等因素将土地进行合理化，科学化的需求分配。土地建设对于花都区的经济发展有着举足轻重的作用，根据其地区发展情况进行适时分析以及再分配，既保证了土地的资源整合，也提高了土地利用率。
（1）花都区建设用地结构。现行土地制度对效率和公平的阻碍，首先是建设用地在城市和农村之间配置不平衡。以城市化率每年上升1%的速度预计，2020年我国城镇化率达到60%，需要更多的城市基础设施和住房。一个农村的稳定发展是要提前根据人口统计数据进行估量统计，对未来经济发展状况做出及时性，有效性的土地规划。对一定时间内做出土地规划是每个城市的首要任务，也是对未来经济发展的经济抵柱的把握。
广州市花都区的土地规划重心在土地商业建设上，大力发展商业是花都区2013年的首要目标，其制度与发展路径也会围绕着其目标而进行。工业，商业，金融业经济的大力发展，其发展基础必须依赖于对土地的合理分配，建设用地结构合理化将是经济适应潮流向前发展的强大保证。
（2）花都区用地规模经营。农村的土地是农业生产不可替代的生产资料和资源，农业规模经营在一定程度上依赖于农村的土地规模经营。一个地区的用地规模所占总土地面值的大小将决定该地区是否合理的分配土地，达到土地收益的最大化。由于区政府在最近几年一直经济“北上”，向花都北面延长发展，所以有大力发展重工业，而轻视了发展农业的趋势。广州市花都区土地整治规划（2011-2015年）成果公告显示：从2011-2015年期间，农田建设规模为6061.55公顷，可补充耕地101.00公顷；而城乡建设用地增减挂钩试点项目规模为1744.13公顷，补充耕地39.30公顷；土地复垦规模为535.83公顷，可补充耕地82.72公顷；低丘缓坡荒滩试点项目规模为578.54公顷。
工业化的大力发展推进了农业机械化，工业化土地的扩展在一定程度上加速了农业的发展，使得农业综合生产能力明显增强。所以。建设用地的经济效益跟农田用地的效益有很大的挂钩，只有在两者土地规模经营上取得平衡点取得经济效益的最大化。
二、花都区土地建设和发展趋势与存在的问题
1.花都区土地建设的发展趋势
（1）广州市土地利用动态特征。土地利用动态平衡一直是一个城市稳定发展的基础，但随着工业化的推进，城镇化的需求，在往后的发展中广州市建设用地总面积会不断的增加，农业用地会因为人口的不断增加和产业结构的转变而大幅度减少，这也是农村向城镇化转变的一个必经阶段。同时未利用土地也面积会随着经济发展的需要而不断被开发，在一定时间内，使得农业，工业，建设用地所占的面积会有增加的现象，保持在一个动态平衡点上。
（2）土地利用结构优化及其潜力。土地利用优化配置，即相对于不合理的土地利用问题以及人类的期望和目标，对区域土地利用结构进行分层次合理地安排、设计、组合和布局，提高土地利用效率，并维持土地生态 系统相对平衡和土地资源的可持续利用。
基于村镇发展的和生态环境保护的目标，对土地利用结构进行优化，在一定时期内可满足经济，人口，环境保护的需要。况且，我国的主要经济在于城镇化的发展，在不久的将来，城镇化经济一定是我国社会主义社会集体经济的顶梁柱，是实现土地优化配置和高效利用的重要途径。而优化区域性土地结构是缓解城镇化经济发展中与土地资源的矛盾。
2.土地建设目前存在的问题
（1）耕地流失严重。我国人多地少，耕地后备资源不足，人均耕地只有1.39亩，不到世界水平的40%，却承载着世界人口的22%。人增地减以成为我国现代化进程中最突出的矛盾。耕地流失现状有三个特点：1、流失面积大，分布范围广；2、 流失强度大，侵蚀严重区比例高；3、流失成因复杂，区域差异明显。而耕地流失造成的影响也相当严重，不仅直接性造成经济的损失，环境的破坏，而且在一定程上促进了贫穷地区今后的经济发展，让贫穷更加贫穷，落后更加落后。目前一个农村的发展还得依靠农作物的耕作，而耕地的流失是严重阻碍一个农村向城镇化转变，实现社会主义新农村建设的绊脚石。
（2）优化土地资源配置的趋势不明显。花都区土地建设区域分布不均衡，农业用地资源的浪费，造成农业的比较效益较低， 以及农业的剩余劳动力数量较大。虽然花都区政府府大力投资住宅房的建设和工业场地的拓展上，对于土地建设结构有所调整，但经济主体还是以农业为主，其农业用地面积占绝大部分。广州市土地利用结构现状，农业地占到全市土地的比例达到71.835%，建设用地占全市土地的比例22.29%。而未用土地有5.89%，其中林地，园地，居民点及工矿用地所占土地总面积最多，分别为34.75%，16.63%，18.79%。
因为生产方式的转变和人口的增长，大量的耕地面积在逐年减少，况且工业化，城市化，水土流失，灾害损失，盐碱化在不断吞噬耕地，化肥，农药也使耕地被严重污染和效力受到严重损失。
总体上来讲，花都区土地资源重置力度不够，经济发展砥柱单一化，服务业，商业土地建设面积较少，导致其优化土地资源配置的趋势不明显。
3.征地制度存在缺陷
几年来，土地征收的趋势明显增强，为了经济结构的调整本不可厚非。但有些地方政府滥用征收权利，侵害农民的利益。土地征收制度本身也存在着缺陷。其中包括：
（1）征收土地目的泛化，征收范围过宽。《土地管理法》中将土地征收范围扩展到整个非农建设用地，把本应以市场行为获得的商业性开发用地也纳入了国家的征收范围内，这无疑中使得征地范围被无端扩大
（2）缺乏土地征收目的的合法性审查机制 由于缺少相关的合法性审查机制，在实施土地征收，征用，强行拆迁的过程中往往会出现某些行政机关假借“土地征收”而间接损害了农民的利益，也出现滥征也出现耕地流失的现象，大大打击了广大农民对于响应政府建设新农村的信心，从而阻碍了新农村建设的发展。
（3）征地补偿标准偏低。《土地管理法》规定的征用耕地的补偿费标准（6-10倍）与1953年《国家建设征用土地条例》规定的补偿标准（3-5倍）和1982年《国家建设征用土地条例》规定的补偿标准（3-6倍）相比，相差无几。《土地管理法》虽然有对征收的土地进行一定的经济补偿，但其补偿金仍然无法让相当部分农民维持在原有的生活水平上，达不到农民的满意度。征地补偿标准偏低使得一部分农民对于国家的政策有着抵触的心理。
三、花都区村镇土地建设的措施
顺应时代的发展，随着经济的推动，适时进行农村土地制度改革是一个农村改头换面，焕然一新的必要手段。以下从广州市花都区为例进行实地剖析并提出几点建议：
1.合理进行土地资源整合，再次分配利用
花都区虽然全区GDP是广州市各大地区的第三，但实际的GDP却主要依靠东风日产这类工业化的产业，其余的产业经济推动力却明显落后其他地区。因而，产业发展的多样化是推动花都区经济加速发展，实现新农村改革的唯一途径。然而，进行产业的多样化，必须要进行土地征收与再次合理分配，保障各大产业和谐稳定发展，达到齐头并进的繁荣场面。另外，积极开发未利用土地是今后花都区土地改革的必要手段。花都区未利用土地面积是占到总面积的5.89%，将其充分利用开发也是应对人口日益增长所带的土地压力。但是，严格制定未开发区域规划是实现土地合理有效利用的基本条件，杜绝浪费，私占，地产炒作，保证达到土地的最大效用。
2.成立农村土地交易所
成立农村土地交易所为农村土地资源转提供了交易平台，极大程度促进了土地资源的活跃度，其主要目的是为了扩大农村土地的流转范围，将城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，开展农村土地使用权或承包经营权流转服务。交易的品种有实物交易和地票交易。实物交易包括土地承包经营权、林权、农村集体建设用地使用权及农村土地权益折资入股后的股权或收益分配权交易。地票交易是指把农村闲置、废弃的建设用地复垦为耕地，腾出的建设用地在保障农村经济自身发展后，剩下部分以市场化方式拍卖交易。
成立土地交易所是农村土地建设的新创举，对于农村经济发展具有重要意义。首先，可以防止农村耕作面积的减少，是合理进行土地利用的途径。其次，可以弥补政府在征收土地存在的不足，提高农民对于土地的自主权和满意度，做到维护农民的切身利益，真正实现“三农”受益。再者，对于农村经济发展有着重要作用，农村土地交易中的地票交易像股票机制一样的运行，在进行交易活动中，产生的经济效益随着交易的次数而不断增加。
3.在土地改革政策上，采取土地流转承包
土地流转承包按土地属性来分包括农民地权流转和集体建设地权流转。农民地权流转主要用在农业项目上，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式，即农民以生产用地作为股份与农业产业公司合作。农民可以不参与企业经营，也不承担经营风险。同时稳定了农业经济的发展，不提倡工商企业长时间，大面积租凭和经营农户承包地。而集体建设地权流转用于出租或建标准厂房，仓库，市场，旅游设施，在一定程度上可以引进外来资源，推动农村经济发展 。土地流转承包旨在提高农业内部土地资源的流动性，以便合理配置土地资源，促进农业规模经营。
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作者简介：姚文伟（1994—），男，广东汕头人，本科，研究方向：人力资源管理。
指导老师：许婕（1976-），广东揭阳人，讲师、硕士，研究方向：高校思想政治教育。
本论文为广东培正学院思想政治理论课教学部学生社会实践项目、政史研究学会2015年度“花都新农村建设”系列调研项目、项目编号：15pzszb21 。