摘要：通过研究高校战略发展规划概念的内涵和新常态下地方高校在战略发展规划制定过程中存在的问题，发现地方高校普遍存在办学目标模糊不清、办学定位严重趋同、发展指标定位过高、校院两级分工不明、监督考核措施不力等问题。地方高校发展定位应切合实际，不宜贪大求全，在战略发展规划制定过程中应把握以下原则：科学规划，合理定位；加强组织，统一领导；明确分工、权责清晰；定期跟踪，适时调整；完善考核，奖惩有力。
关键词：地方高校；战略规划；办学定位；新常态
中图分类号：G640文献标志码：A文章编号：1671-1254（2015）05-0085-05
一、 研究背景
党的十八大以来，我国的经济、政治、文化、社会、生态等各领域均呈现出全方位的新常态。与此相适应，我国高等教育领域也呈现出一些重要的新常态：以质量提升为核心的内涵式发展成为新常态，在改革创新中释放办学活力成为新常态，以法治思维推进大学治理现代化成为新常态，政府宏观管学与社会参与办学成为新常态，大学深度开放与教育科技引领成为新常态[1]。这“五个新常态”对高校来说，既是严峻挑战，更是战略机遇。刘延东副总理指出，认识新常态、适应新常态、引领新常态，是教育工作的大逻辑[2]。我们必须以新常态的思维分析高等教育自身发展的新阶段和新特征，以新常态的思维把握高等教育改革的重点和着力点，以新常态的思维应对高等教育发展中遇到的各种矛盾和问题。
地方高校是地方性一般本科院校的简称，具体指隶属各省、自治区、直辖市，主要由地方行政部门划拨办学经费的普通本科高等学校[3]。截至2014年7月，我国共有全日制普通高校2246所[4]，其中中央部属高校仅有111所[5]，其余均为地方高校，占全国高校总数的95%。地方高校作为我国高等教育体系的主体部分，主要以服务区域经济社会发展为目标，承担着为地方培养高素质人才的重要任务。地方高校的发展水平决定了我国高等教育的整体发展水平。因此，如何促进地方高校科学发展应是当前我国高等教育的重要任务。“十三五”时期是落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）年》（简称《纲要》）的关键时期，也是我国基本实现教育现代化的决定性阶段。随着我国经济社会发展步入新常态，要求科学谋划“十三五”教育事业发展，进一步加快教育改革发展步伐，加快实现教育现代化，增强教育对区域经济社会发展的服务贡献能力[6]。《纲要》也对高校明确提出“合理定位、办出特色”的要求[7]，然而，地方高校在发展理念和发展定位上普遍存在趋同和拔高的问题[8]，严重制约了地方高校的健康和可持续发展。因此，研究地方高校如何科学制定战略发展规划，对促进其又好又快发展具有重要意义。
二、 高校战略发展规划概念的内涵
高校战略发展规划，或称大学发展规划，在英美国家称为“Planning of University and Co11ege”。教育界对其内涵的界定至今还没有一个统一的规范化定义。国内外学者从不同角度对高校战略发展规划的内涵做了如下探讨：
1983年，美国著名战略规划专家乔治·凯勒（George Keller）提出了关于大学战略规划的理论，认为“战略规划是着眼于学校整体利益与需求，在深思自身定位基础上对影响学校发展的条件给予足够重视，通过制定明确战略来应对预知风险，通过展望未来可能性将学校总体战略与现时状态联系起来的系列决策”[9]；美国学者寇普（Cope）描述得更加具体，认为“战略规划是一种开放的系统论，可指引院校在前进道路上顺利通过多变的环境，是对未来外部环境可能引起的问题预先提出解决方案的行为和一种在持续资源竞争中争取有利地位的手段。”[10]
国内学者欧阳伦四认为高校发展规划是高校为应对社会变革和教育发展的双重挑战，在系统诊断学校现状和外部环境基础上，确立学校办学方向和发展目标，并制定、实施和调控相应行动的过程，是促使学校把握发展机遇和挖掘潜在资源 提高学校管理效能和教育质量的手段[11]；郭见彩认为发展规划是高校根据学校现状做出系统策划书并将其付诸实践，作为实践过程中行动纲领的过程[12]；陈梦迁认为高校战略规划是为实现高校的战略使命和目标，根据学校的外部环境和文化历史，选择学校关键发展方向及特色发展战略，协调学校各种资源执行其战略的全部活动[13]。
三、地方高校战略发展规划存在的问题
地方高校办学层次界于中央部属高校和民办高校之间，而这两类高校特色一般较为鲜明，基本不存在定位不清问题。例如：部属高校绝大多数为985、211高校，办学经费充足，办学水平较高，处于我国高等教育的顶端，大多定位为“世界一流”“国际知名”“国内一流”或“高水平”大学；民办院校则多以服务区域经济社会发展为目标，培养社会需要的应用技术型人才。相比之下，反而是处于二者之间、数量众多的地方高校容易“高不成、低不就”，难以明确自身定位。在战略规划制定过程中，学校宏观层面和学院微观层面职责划分不清，对规划执行情况缺少刚性约束和监督考核机制，最终使其流于形式，不了了之。
（一）办学目标模糊不清
很多地方高校喜欢用“有特色”“高水平”“国内一流”“国内知名”等一些放之四海而皆准的词汇来描述办学目标[14]，却忽视了学校的办学历史和学科特色。实际情况表明，缺少明确定位的高校往往其发展情况也不太理想。例如，辽宁工程技术大学前身为阜新矿业学院，是1978年国务院确定的全国88所重点院校之一，1998年由原煤炭工业部划归辽宁省管理。该校办学历史悠久，传统优势学科为矿业工程和安全技术工程，但却将办学目标定位为“国际知名、特色鲜明的研究教学型大学”[15]，该办学目标不仅模糊，而且不切实际，丝毫体现不出地矿学科传统优势，以致办学特色不能彰显。2011至2015年该校在中国管理科学研究院发布的年度《中国大学评价》[16]中排名均在200名之后，且呈逐年下降趋势。
（二）办学定位严重趋同
战略规划理论认为，在日益激烈的外部竞争环境下，高校战略发展规划也应具有竞争性，思考并突出自身的比较优势，有特色、有重点、有差别地发展是高校未来能够胜出的关键因素[17]。然而，一些地方高校认不清自身实际，盲目效仿“985高校”等研究型大学的办学模式，或者简单照搬其他地区同类院校的办学定位，以致造成大量的同质化目标定位。地方高校本应立足于服务地方，以人才培养为首要任务。但是，相当数量的地方高校却定位为“研究型”，仿佛只有“研究型”才是“高大上”，承认是“教学型”便是低人一等，忽视了作为地方高校“培养地方经济社会发展所需应用型人才”这一首要任务。例如，山西大学作为一所省属高校，却定位为“特色鲜明的高水平研究型大学”[18]。办学定位脱离实际的后果便是战略规划缺乏根基，最终成为空中楼阁，不接地气，无法落实。
（三）发展指标定位过高
有的地方高校不顾自身学科基础和师资实际情况，盲目制定高端发展指标。例如，有些省属高校将进入ESI世界前1%的学科数、在Nature、Science和Cell等国际顶级期刊上发表论文为目标；有的省属高校将增列国家重点学科、国家重点实验室、国家工程技术中心、一级学科博士点、博士后科研流动站作为目标；一些专科院校以在SCI、SSCI、A&HCI检索期刊上发表高水平论文、申报国家三大科技奖励或国家授权发明专利为目标。以上目标均脱离了学校实际和办学定位，最终只会造成两种结果：一是管理者和教师为实现规划目标疲于奔命却劳而无获；二是因发展目标严重超越实际、无法实现而将战略规划或束之高阁，或抛之脑后。
（四）校院两级分工不明
战略规划的制定是一项系统工程，需要学校领导、职能部门、直属单位、二级学院等各方面力量的参与，在规划制定过程中必须要调动基层的积极性，发挥基层的主观能动性。然而，在不少地方高校，行政权力都集中在各职能部门，二级学院只有执行的义务，没有参与政策制定的权力，在涉及全校事务的战略规划制定方面更是缺少话语权，造成基层管理者工作积极性的降低。为此，高校必须深化校院两级管理体制改革，切实把管理中心下移，使二级学院成为真正的办学实体，充分发挥基层的能动性和创造性，根据学院自身特色和优势制定各自战略发展规划，避免千人一面。
（五）监督考核措施不力
一些地方高校虽然花费了大量的人力、物力、财力和时间制定出了战略规划，但却只停留在纸面上，对开展实际工作没有什么约束力。各职能部门和学院领导班子的考核结果与学校战略规划的完成情况也毫无关系，也没有专门机构去督促检查学校战略规划的进展情况和对完成效果进行考核评价。因而，很多高校管理人员认为规划只是“纸上画画、墙上挂挂”，不必真当回事儿，造成战略规划流于形式，未能对学校发展起到实质性推动作用。高校战略规划虽说只是指导性文件而非指令性计划，但也应具有一定权威性和约束性，应当研究制定对战略规划的监督、考核与评价机制。
四、地方高校战略发展规划制定对策
1科学规划，合理定位。“凡事预则立，不预则废”。教育部部长袁贵仁在2015年全国政协会议上透露，国家将继续支持985工程和211工程[19]。可见，高等教育发展思路仍是集中力量办大事，中央财政还将主要用于支持建设“世界一流大学”和“世界一流学科”。地方高校由于数量众多，国家财力有限，不太可能加大投入力度。因此，地方高校要想获得更快更好发展，就必须要科学分析形势，合理定位，不能贪大求全，坚持“有所为，有所不为”，明确自身的办学特色和传统优势，积极争取地方财政支持，主动对接区域发展需求，服务区域经济社会发展，以服务求支持，以特色创优势，以贡献求发展[20]，在服务社会需求的过程中，不断提升自身的综合实力和办学水平。
2加强组织，统一领导。坚实的组织保障是圆满完成高校战略发展规划制定工作的基础。高校发展规划制定工作通常时间紧、任务重、要求高，因而必须成立专门机构来负责推动和组织实施。一般而言，学校层面应成立以书记、校长为组长、主管副校长和发展规划、教务、科研、人事、财务等核心部门领导为成员的领导小组来负责顶层设计。领导小组下设规划办公室，负责规划制定过程中的日常工作。各二级学院应成立以书记、院长为组长，主管教学、科研、学生工作的副院长、系主任和骨干教师为成员的领导小组，并安排联络员，负责与学校规划办公室、职能部门的工作联络和沟通。
3明确分工，权责清晰。学校层面的战略规划是由人才培养、科学研究、学科建设、师资队伍、国际合作、文化建设等若干专项规划构成，有的专项规划内容不止涉及一个部门，如人才培养专项规划就涉及教务、研究生、招生、就业、学生工作和各二级学院等多个部门；校园文化建设涉及宣传、团委和各二级学院等部门。因此，在学校战略规划制定和实施过程中，应明确各部门分工，特别是明确各专项规划的牵头单位和配合单位，并确立牵头单位负责制，尤其要明确各部门工作内容、职责权限，避免部门职能交叉，推诿扯皮。
4定期跟踪，适时调整。世界上万事万物都在不断变化，高校面临的内外环境也在不断变化。这决定了高校在不同时期其发展目标也应是不同的。因此，在制定高校战略发展规划时也应与时俱进，随着内外环境的变化而做出相应调整。高校战略规划实施期限一般为五年，有的还远景展望到十年。在规划制定时不可能精准预见到未来几年国内外高等教育形势的发展和变化。因此，高校应实时密切关注国内外高等教育发展的新形势，关注国家、部委、行业和区域规划发展的新动态，关注国内外兄弟院校发展指标的新进展，关注规划实施过程中遇到的新问题。根据形势发展需要，对原定规划中不适应时代发展要求的内容，按照法定程序适时进行局部修改和调整。
5完善考核，奖惩有力。为了使战略发展规划切实落到实处，对学校发展起到实质推动作用，必须制定严格的考核评价机制，切实加强对战略规划的动态管理，战略规划的执行与考核应贯穿于规划时域的始终。在战略规划编制时，纳入规划执行成效的具体考核办法。例如，出台《战略发展规划年度进展报告制度》《战略发展规划进度检查及考核办法》等文件，由党办、校办、发展规划、组织、人事等部门联合组成考核小组，对各基层单位战略规划完成情况进行考核，考核结果可作为单位领导班子和党政一把手年度考核的重要依据 将各部门和各学院发展规划执行进度在全校范围内公布。战略发展规划考核结果还可作为校内资源分配的重要参考；同时，对规划完成情况较好的单位可给予一定的办学经费奖励。通过完善的考核机制和奖惩措施，切实树立战略规划的权威性和严肃性。
五、结语
2015年是系统总结“十二五”规划，科学谋划“十三五”规划的关键一年，国家教育事业“十三五”规划编制工作已正式启动。地方高校作为我国高等教育事业的主力军，应以加快实现教育现代化为目标，深化高等教育综合改革，努力提高规划编制工作的科学化水平，切实把战略规划工作做好，使其成为引领学校未来发展的依据和纲领。
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