摘 要 城管与小贩的街头冲突，可以说是中国社会生活中极不和谐的典型场景之一，它所引发的社会舆论几乎一边倒的指责城管部门的“野蛮执法”。虽然这样的指责是否公平值得商榷，但导致冲突的原因之一——城管部门由于权力过于集中，执法上存在一定的主管随意性，却是不争的事实。在城管与小贩的冲突中，小贩的暴力抗法也是常见的现象之一。我国现在正在进行和谐社会的建设，如何才能妥善的解决城管和小贩的冲突成为理论界和实务界所热切关注和探讨的问题。本文将从行政立法和行政执法的角度对城管暴力执法和小贩暴力抗法的原因进行分析，并结合当前中国的实际提出相应的观点和看法。
关键词 暴力执法 暴力抗法 立法 行政程序公开 弱势群体
作者简介：赵羚男，武汉大学法学院。
中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）04-158-02
一、近年来城管与小贩冲突的典型事例
近年来。城管与小贩的街头冲突，可以说是中国社会生活中极不和谐的典型场景之一，它所引发的社会舆论几乎一边倒的指责城管部门的“野蛮执法”。典型事件之一是2010年昆明城管小贩冲突事件，当时昆明市五华区城管部门在执法中与违法占道经营者发生纠纷，引发群众围观并发生冲突，导致10多人受伤，多辆汽车损坏。现场部分围观人员不听从民警劝解，并袭击围攻城管队员、派出所民警及车辆，掀翻城管部门9辆汽车，其中3辆汽车被人点燃，因扑救及时，未酿成重大损失；4辆先期增援警车车窗被砸坏，1辆警车被掀翻。期间，有9名城管工作人员受伤，4名公安民警被砸伤。典型事件之二是兰州城管暴力执法，被群众殴打至当众下跪求饶！2009年06月7日下午三点左右，兰州市小西湖义务商场附近，兰州城管数十人统一着装统一行动，对附近摆卖水果小吃的小摊贩进行粗暴地驱赶抢砸，一些逃避不及的小贩为保护三轮车和水果不被抢走被城管粗暴殴打。
由以上案例可以看出，城管作为维护城市形象的重要机构，在执法过程中经常和小贩等弱势群体的利益发生冲突。由于种种原因，使得这种冲突不断的加剧使其成为严重的社会问题。
二、城管与小贩发生冲突的原因及危害分析
（一）城管和小贩发生冲突的原因
何为城管，城管是城市管理的简称。在我国当前的法制体制下，城市管理机关主要是指为避免从前多头执法造成的重复执法而产生的综合执法机关。其权力来源主要是源于相对集中行政处罚权。我国1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能有公安机关行使。”这条规定也成为城管综合执法的法律依据。由上可知，城管的执法是行政执法，本身即具有相当大的难度，之所以产生在执法过程与商贩的激烈的冲突，笔者认为有以下几点原因：
1.城管赖以执法的依据不能让小贩完全信服。由于我国长期的封建传统，立法行为仍然缺少民主，注重保护公权力，忽视私权利的诉求，因此产生的法律容易对小商小贩的权利得保护不足，不能让小贩们心甘情愿的接受。另外，我国长期注重实体法的立法，对程序法的立法稍显滞后。然而根据现在法制理念和实践，程序公正和实体公正具有同等重要的意义。程序法的落后，使行政相对人丧失了程序法治这一保护其利益的重要工具，陷于不利的地位。
2.城管执法过程中过分强调公权力，忽视合理诉求的倾向。由于受中国传统“官本位”的思想的影响，城管在执法的过程中容易将小贩看成被管理或者被治理的对象，而很少有公务员应具有的服务意识。这样的执法方式也直接导致小贩们把城管队员看成“官老爷”，对城管队员充满了仇恨，和城管队员玩起了“游击战术”和“躲猫猫”，影响执法效果。
3.城管城管执法部门法律地位不明确。城管作为现在普遍存在的行政部门，其成立的合法性就遭到了广泛质疑，没有明确的法律法规成为其设立的依据。国家至今并未制订一部《城管法》之类的法律法规，因此全国各地的城管都处于各自为政而又自行其是的“自由执法状态”，对于城管队员的权利义务法定职责以及履职范围等问题没有明确规定，城管队员在执法过程中缺乏明确的相应依据。
4.城管执法中存在严重的暴力执法现象。近年来，城管暴力执法现象十分严重。由于部分城管缺乏系统的法制化教育，甚至是来源于雇佣的社会闲杂人员或相关领导的“关系户”，法制意识和服务意识淡薄，权力意识浓重，因此导致其执法时粗暴，动辄用暴力解决问题。根据调查研究，我国城管执法暴力倾向有以下几个方面的特征：第一是执法前提的非法性。暴力执法是以城管的名义对行政相对人进行管理，其行为违背法律规定或者法定程序。第二是目的的非法性。行政相对人往往没有实施违法行为而遭到执法人员的暴力攻击，执法人员管理与处罚常基于其他非法目的。第三是执法手段的残虐性。四是外表具有迷惑性。由于“暴力执法倾向”一般出现在执法过程中，所以外表看似行政执法，而实质是部分执法人员基于不法目的的个人虐待行为，而不是职务行为。
5.部分行政程序不公开，导致了“徇情徇私”现象严重，难以做到真正的公平公正，甚至滋生腐败现象。部分城管人员在执法过程中习惯“看人情”，对于和自己关系好的小贩就少处罚，甚至不处罚，对自己的“仇家”则加重处罚。这样一些小贩就会缴纳“保护费”，否则将寸步难行。这样不仅破坏了国家机关在老百姓心目中的形象，影响了执法目的的实现，而且会使城管和小贩之间的关系进一步恶化。
（二）城管执法与小贩发生冲突会带来哪些不良的影响
由上述原因所引起的城管与商贩发生冲突的原因来看，冲突主要会带了以下几种不良的影响：
1.执法效果受到影响。由于以上问题的存在，城管和小贩俨然成为“仇家”，城管的执法效果也会受到影响。由于城管执法势必会给小贩的利益甚至是生活基础带来一定的影响，导致了行政执法效率的降低，浪费的优先的行政资源，而且执法目的也难以实现。
2.暴力抗法现象层出不穷。小贩在当今的社会生活中属于弱势群体，而城管作为城市管理的具体执法者，站在了弱势群体的对立面，执法难度是可想而知的。而且由于小贩们大多数文化水平较低，缺少文明意识和法制观念，自然而然的将对社会的不满转嫁到了城管的身上。
3.国家机关的形象受到严重的不良影响。城管是国家行政机关的一部分，代表国家行使行政权力，其宗旨本应是“全心全意为人民服务”。然而在实践中，屡屡爆出与城管有关的“丑闻”，严重损坏了地方政府的形象。
4.弱势群体的利益得不到保护。在城管执法中被管理的小贩无论从经济水平还是社会地位来看，都无疑算是社会中的弱势群体。目前，我国的经济发展水平和社会保障体系还相当的不完善，弱势群体面对活和生存压力巨大。
三、如何妥善解决城管执法与小贩之间的冲突
社会学法学家弗里德曼在从社会科学的角度观察法律制度时，认为法律制度不过是立法，司法和行政等各种被公认为是法律制度的次要制度的综合物。我国城市管理综合执法，目前主要是指在城市管理领域内实行相对集中的行政处罚权制度，实质是行政处罚权的相对集中行使，属于行政执法的范畴。综合执法是为了解决多头执法和执法扰民等不良执法状况而进行的行政权重构尝试，但是实践中却出现了与综合目的背道而驰的局面。造成该局面的原因是多方面的，为此，笔者认为可以从如下方面解决产生的响应问题：
1.提高城管执法人员的素质。城管执法目前存在诸多问题的一个重要原因是因为部分城管执法人员的素质较差，法制意识薄弱。要解决此问题，需要大力提高城管人员的素质。首先，在城管执法人员的选拔上，要注意严格执行选拔标准，公开竞争，择优录取，在条件允许的情况下，尽量稳定城管执法任务，防止一些临时队员因缺乏响应的素质和技能而给整个城管队伍带来不良的影响。其次，要加强对城管人员的法律培训，不仅要使其掌握实体法的规定，更要其掌握程序法的规定，使其树立较强的法律意识。再次，要注重对城管队员和当时人的有效的沟通技巧的训练，使其能够在实际执法过程中文明执法，并有能有效处理突发事件的能力，尽量避免冲突。最后，要建立健全对城管队员的有效的考核机制，使其能够重视规范执法，真正做到文明执法。
2.制定和完善相应的法律法规。迄今为止，我国仍未制定一部《城管法》之类的法律法规，从而导致了全国各地的城管没有一部统一的法律法规对其行为进行约束。因此，制定相关的法律法规就显得迫在眉睫。制定相应的法律法规，可以对城管队员的权利义务法定职责以及履职范围等问题上进行明确的界定，城管队员在执法过程中就有了明确的相应的依据，从而有效的杜绝“公权私有化”这一导致暴力执法的根源。
3.行政程序公开，加强城管人员的自律和外部对城管人员执法的监督。从与公众的日常生活的密切联系而言，行政行为时最频繁的，而行政机关的专横的可能又远远超过法官。因此，行政公开就显得尤为迫切和必要。无论是公民对行政行为进行监督，提出批评或者意见和建议。还是主张自己的权利和表达自己的自由，都必须以行政机关公开有关信息，让公众了解和知道为前提。公开是参与和合作的第一步，也是防止权力不被滥用的必要条件。此外，要加强对城管人员的监督，发动群众对城管执法过程中的不正之风和违法行为进行举报，对群众举报的问题及时查处，情节严重的，应追究其行政甚至是刑事责任。
4.大力发展经济，完善社会保障制度，改善小贩这一弱势群体的生活条件，从源头上避免冲突。城管和小贩之所以会发生冲突，一个重要的原因就是小贩作为社会生活中的弱势群体，基本生活难以得到保障。只要小贩们的生活难以得到保障，冲突问题便难以解决。因此，要从根本上结局城管与小贩之间的冲突，大力发展经济，完善社会保障体系，解除其后顾之忧，才能冲源头上杜绝冲突的根源。
城管执法与小贩之间的冲突目前仍然是我国在和谐社会的建设中存在的一个棘手的问题，这个问题是由多个方面的原因造成的，因此，我们需要正视该问题，并对相应的原因进行深刻的分析和反思，只有这样，才能妥善的解决相应的问题，为社会主义和谐社会的建设带来积极的作用和影响。
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