我国基本公共服务分配：演进与问题

个人所在的单位不同，享有的福利也存在差异。第二，身份在社会中的重要作用。在计划经济条件下，城市社会中的社会群体被划分为干部、工人、群众三种身份，每个人就业的岗位决定了其身份。由于每个人并没有择业的自由，所以这种计划管理的分类转化为每个人先赋的差异，而由身份而来的权利和待遇使个人的生活被纳入以单位为组织中介的国家行政控制之中[3]。单位社会的这两个特征，使得每个人在享受福利的时候因为所在单位的不同而呈现出差异，即使是在同一个单位内部，不同身份和级别的人也享受着不同的福利，这种状况如果用一个概念来概括就是身份导向，身份决定了一个人在社会中的位置和享受福利的机会和水平。

资料来源：沃尔德：《关于中国城市中工作单位，制度的经济社会学研究》，《国外社会学》，1995年第5期第3133页，转引自李培林：《转型中的中国企业》，山东人民出版社1992年版第63页.

在农村社会，为了保障城市建设的资源需求，户籍制度将农民牢牢锁在农村土地上，造就了社会中的另一种身份。农民身份意味着无法享受城市中的基础设施，更无法享有城市单位中的各种福利。国家通过户籍制度、粮油供给制度、票证制度使得农民成为远离社会福利的一个群体。

在计划经济条件下，以单位福利形式呈现的公共服务在配给上有着浓厚的身份色彩和特权色彩。直到今天，计划经济时代分配福利的标准和方式在一些领域依然存在，制度变迁中的路径依赖效应、改革中的种种困难使得许多公共服务的获取依然带有特权色彩。

二、市场经济时代：市场化的公共服务配给

1992年，我国开始建设社会主义市场经济，市场化成为了改革的主旋律。在改革的浪潮中，传统的单位制度逐渐消解，其中最重要的一点就是单位福利的社会化。改革后，单位的功能逐渐单一化，原有的福利功能逐渐被剥离交给了市场。单位福利市场化或者社会化的过程造成两种结果。

第一，由于单位福利逐渐被社会服务所代替，市场交易就成为享有这些服务的方法。在不考虑社会分化的情况下，这种以市场为媒介获取服务的方式与计划经济时代以身份为标准分配福利的方式相比较实现了一种形式上的机会平等。在市场化改革之中，原本存在于单位中的资源可以进入市场这个自由交换领域，这一方面提供了新的机会，新的分配方式，从而产生了社会资源的重组，使原有的那种强制性的集中于身份特权和身份限制的秩序格局受到挑战[4]。另一方面，在市场上，任何服务的供给和获取都是以价格标签为准的，在任何人面前价格是给定的，每个人都有同样的机会享受这些服务。在这场改革之中，医疗和住房作为与每个社会成员关系最为密切的福利在供给机制上都遭遇了巨大的变化。

在医疗方面，计划经济时期的城镇劳保和公费医疗制度的适用范围逐渐缩小，医院的盈利动机也在一系列改革措施之下被激发出来②，个人承担的医疗费用快速上涨。改革之前个人几乎不用为医疗作任何支出，而到2002年，卫生部门综合医院的次均门诊费用达到99.6元，次均住院费用为3597.7元，城镇和农村居民年人均医疗保健支出分别达到430元和104元，比1990年分别增长15.7倍和4.5倍[5]（p.43）。在住房方面，城镇住房由计划经济时期的单位统包逐渐转变为商品化、市场化的供给方式。1979年起我国的城镇住房制度改革大致经历了从1979年到1985年的试点售房、1986年到1990年的提租补贴、1991年到1993年的以租代售、1994年到1997年的住房市场化改革初步确立和1998年以后的全面推进住房货币化和市场化等几个阶段[5]（p.275）。整体上看，改革的思路是不断强调个人在住房上的责任和市场在住房供应上的作用，国家和单位直接提供住房的方式被逐渐淘汰，到目前为止，城镇私有住房占住房总量的85%以上，城镇居民自有率在74%左右[5]（p.294）。

第二，市场化改革的另一个影响是原有的利益格局被逐渐打破，新的利益团体逐渐形成，旧有的利益团体也逐渐开始调整。

首先，形成了新的工人和雇主群体。在计划体制下，国家是唯一的雇主，工人是在单位中从事直接生产活动的群体和职业，伴随着市场经济体制的逐步建立，民营企业逐渐诞生并成为国民经济中非常重要的一个部门，同时，许多曾经的国有企业也通过改制成为民营企业，这样造就了非常庞大的工人群体和企业家群体。这些新兴的群体作为在体制外孕育和诞生的力量，虽然是政治推动的结果，但是并不带有旧体制的利益特征，也就是说，他们从一开始就没有从旧体制中获得任何的资源，原来的单位福利在这些组织中看不到任何身影，他们对这些基本公共服务的获取只能通过市场来实现的。

其次，国企工人的“铁饭碗”被剥夺了。伴随着合同用工制度的建立，国有企业工人丧失旧体制中的身份和利益；国有企业改革使其功能专注于生产，原来“企业办社会”的状况得到了根本的变化，原来的福利也就随之被转移到市场上，国企员工也只能通过市场获得和享受这些服务。

再次，农民群体发生重大的分化，一部分农民离开土地来到城市，成为民营企业、三资企业的雇员，发生了身份的变化，同时另一部分农民仍然留在农村从事着传统的农业生产。前者在市场中通过劳动获得收入，用其收入购买基本公共服务，而后者延续了计划时代公共服务欠账的历史，农民微薄的收入无力购买市场上的各种公共服务，这种情况在市场化改革的二十年来越来越严重，导致了城乡之间在公共服务上的巨大差异。

最后，干部的身份特权在淡化，但是相比较于其他群体，干部在公共服务的获取上却保持了较浓厚的单位色彩。20世纪80年代末，我国建立了公务员制度替代原有的干部人事制度，虽然经过二十余年的发展，公务员制度逐渐被完善，但是公务员在福利方面仍然有很大的延续性。例如在养老金方面，城镇企业职工已经建立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，而公务员养老金的制度依据仍是1978年国务院的104号文件，二者之间存在极大的差异，目前机关事业单位养老金已经是企业的两倍以上[5]（p.204）。公务员薪酬制度改革的滞后以及中国改革过程中“运动员”和“裁判员”合一的特征是导致这种情况的主要原因。

总体来说，市场化改革使得身份的色彩逐渐淡化，对那部分在市场中拥有资源优势的人来说，显然这样的改革带来的自由和机会是他们在旧体制中无法企及的，但是对于在改革中利益受损、在资源拥有中处于劣势的人来说失去的是基本生活保障，因而，市场化改革给基本公共服务的配置造成了重大的影响，形成了基本公共服务配置上的一些矛盾。

第一，市场化改革最重要的结果就是形成了一个有产群体，这个群体是改革的受益者，他们在改革中控制了经济资源。在公共服务通过市场供给的背景下，控制了经济资源实际上就在获得基本公共服务方面享有了优势。而与此相对的，改革中没有受益甚至受损的群体在享有基本公共服务方面则处于绝对的劣势。这种优势和劣势的区分不仅仅是因为拥有资本的差异而形成的，而且公共服务的生产和提供者在市场上牟利的动机使得其生产和提供的公共服务更多地偏向于有产者而忽视了无产者的需求和能力，这使得上述优势和劣势的差距更大了。

第二，市场化改革的影响更多地体现在体制外，体制内的改革处于滞后状态。所以，在公共服务的配置上，以公务员为代表的体制内群体享有了更多的从单位制度遗留下来的福利，即公共服务。而体制之外的人只能在市场上寻求公共服务。这种体制内外的差别在基本公共服务供给总体不足的背景下显得十分突出。

第三，由于农民在改革之中仍然处于劣势地位，改革的很多成果没有享受到，在农村公共服务出现缺位的背景下，城乡之间公共服务无论是总量还是人均都呈现出巨大的差距。

第四，改革开放的推进具有“非均衡”性，地区之间在发展的政策、条件、成果上呈现出巨大差异，导致地区间经济水平以及基本公共服务的供给水平和需求能力都产生了很大差距。

所以，市场的力量淡化了单位体制中的身份作用，同时，在特定的社会制度背景下又造就了新的利益群体，他们在获取和享受公共服务上有着不同的机会和能力，这构成了我们倡导公共服务均等化的背景。

三、走向基本公共服务均等化

波兰尼的“双向运动”理论认为，“自我调节市场”与其运动和扩展会带来经济的高速发展，同时市场自身的缺陷也会逐渐暴露出来，特别是一些社会和环境问题会日益严重，在这种情况下，就会产生“自我调节市场”的对立面“社会的自我保护”，这两种运动共生共存，市场越是发展，社会就越是试图保护自己。自我调节市场的扩展和社会自我保护机制的共存与矛盾运动，构成波兰尼特别关注的社会“双向运动”[6]（p.121）。经过三十余年经济的高速增长，中国的经济总量显著上升，人民的物质生活也得到了显著改善。但是，正如上文所说的，以市场化为导向的经济改革并没有使基本公共服务以普惠的方式惠及社会的每一个人，只是改革的受益者和生存在旧体制中的人更多地享受了改革的成果。所以，在市场经济高速增长了近二十年之后，基本公共服务均等化这一议题作为“社会的自我保护”运动中的重要部分被提出，成为了中国国家治理的重要领域。

备受关注的医疗卫生方面，2003年“非典”过后，“看病难、看病贵”的问题成为社会各界与政府相关部门关注的焦点问题，同年，国务院开始试点“新型农村合作医疗制度”，到2008年这一制度已经基本在全国农村得到建立。2007年起，国务院开始试点城镇居民基本医疗保险制度。2009年，具有战略指导意义的《关于深化医药卫生体制改革的意见》出台，其中对基本公共卫生服务均等化做了相关规定。自当年起，国家在预算中按人头安排公共卫生服务经费，并在2011年将这一经费从人均每年15元提高至25元。住房方面，保障性住房政策开始进入政府议程。2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台，提出要建立健全以廉租房和经济适用房为主体的保障性住房体系的目标。2009年的《政府工作报告》又提出要加快保障性住房建设，同年，住房城乡建设部、国家发改委和财政部联合发出《2009-2011年廉租住房保障规划》，将各地方的廉租住房建设任务予以细化。当前，保障房建设已经成为各地方政府工作的重要内容。义务教育方面，2003年开始，国家在农村地区实行面向贫困学龄人口的“两免一补”政策③，2006年，农村义务教育实行全免费，2008年秋季学期起，城市义务教育实行全免费，义务教育均等化迈出了实质性一步。

综上所述，基本公共服务均等化的提出既是国家应对市场化带来的种种社会问题的重大战略，也是对旧体制中遗留的各种顽症的一种改革手段，这一议题在中国有着非同寻常的意义，也必将面临巨大的阻力和障碍。虽然新世纪以来政府已经开始推行一批公共服务均等化的政策，但是基本公共服务均等化的实现仍然面临一些重大的难题。

第一，如何保障普通公民与公务员均等地享有基本公共服务，既包括获取机会的均等，也包括服务品质上的均等。在从计划体制到市场体制的过程中，单位制度虽然在逐步消解，但是很多单位中的活动方式保留了下来，特别是党政机关仍保留着浓厚的单位色彩，在其中工作的公务人员保留了计划色彩浓重的单位福利，这些福利与我们今天所倡导的基本公共服务均等化显然是不一致的。同时，由于政府是基本公共服务最主要的供给主体，所以公务员都有更多的机会享有更优质的公共服务。显然，基本公共服务要改变这样的局面需要进行重大的改革，包括公务员薪酬福利改革，党政机关福利的社会化改革，以及医院、学校等基本公共服务生产者在运营、管理上的改革。

第二，每一个社会成员都有享受基本公共服务的权利，但是，由于改革造成了人们在收入上的巨大差异，因此，如何保障基本公共服务能够惠及低收入群体成为另一个亟待解决的问题。造成这个问题的原因有两个方面：从基本公共服务的供给方来说，市场化改革使他们有了强烈的牟利动机，基本公共服务供给中价格低廉、低端普惠公共服务的缺失也就不足为奇了；从需求方来说，货币收入的差距是最直接的原因，这一问题的解决需要国家完善收入再分配体制。

第三，改变农村地区基本公共服务稀缺的状况是基本公共服务均等化要解决的又一个重要问题。无论是改革之前还是改革当中，导致农民无法享有基本公共服务的重要原因是户籍制度的二元分割，改革之后，农民收入增长缓慢，无力购买市场中的公共服务加剧了这种情况。因而在改革中要更重视农民享受基本公共服务的问题。

第四，关注残疾人等特殊群体对基本公共服务的需求。特殊群体对基本公共服务的需求不同于普通人，由于基本公共服务要保障人的基本权益，所以对于特殊人群来说提供特殊的基本公共服务才能在价值上实现他们与普通人的公平。

此外，地区间差异是非均衡化的发展战略导致的问题，因而，如何保障地区间公民享有同等的基本公共服务也是一个有待克服的难题。

四、基本公共服务均等化的历史逻辑

从计划经济时代的身份取向，到市场化改革中的货币取向再到今天基本公共服务均等化的提出，基本公共服务的供给和分配不断以新的面貌出现，在传承和变化中显示了公共服务分配价值的演进。就基本公共服务本身来说，它的分配在价值上经历了缺乏价值考量、形式公平和实质公平的变化。

在计划经济时代，以身份为导向，以单位为载体进行的福利分配在名义上是平均主义的，但实际上是有条件的平均主义，是单位内部的、同一身份内部的平均主义。福利的供给是对国家公共服务供给缺失的补充，因而由单位个体提供的福利并不考虑在全社会中是否公平，这样的考虑超出了单位的思考范围，所以，计划经济年代的福利分配是一种缺乏价值指导的活动。

到了市场化改革的年代，公共服务通过市场进行配置，这种以货币、资本为中介进行的配置给所有人以公平的机会去获取公共服务。这种机会公平不是因为我们对公共服务的性质有了深刻的认识，而是市场的特性使然。在市场上，人们虽然能力上有差别，但在机会上是均等的，每个人都有同等的机会去获得在市场上交易的商品，市场提供的公共服务也不例外。但是，因为这种机会公平不是由公共服务本身的性质决定的，而且市场化的其他影响扭曲了这种机会上的均等，所以这种公平至多只能算是形式公平。阿玛蒂亚·森在对功利主义进行批判时认为，以收入和财富为目标的发展观念漠视分配、缺乏足够的信息基础，并不能给人们带来真正的发展，必须要以更宽广的视野和更加坚实的信息基础才能促进人的真正发展[10]（pp.4852）。市场化改革实际上经历着这种过程，因而必须要对基本公共服务有更准确的认识，在供给上将公平作为首要的价值。

基本公共服务均等化的提出意味着基本公共服务的分配确立了公平的首要价值，意味着实质公平。罗尔斯在他的作为公平的正义中确立的社会经济领域的原则是：社会和经济的不平等应当这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放[8]（p.302）。由于市场化改革中的公共服务分配实质上是不平等的，所以某种意义上，基本公共服务均等化这一议题可视为罗尔斯的这条原则在中国社会建设方面的体现。基于对基本公共服务的认识，基本公共服务均等化意味着基本公共服务供给中政府责任的重理和供给机制的重建，无论具体的制度安排如何，在这一议题上政府要扮演更加积极的角色以维护社会的公平正义。

党的十八大报告继续将基本公共服务均等化作为重要的施政目标，国家“十二五”规划中也将社会建设提到了新的高度加以强调。这些都表明基本公共服务均等化在现在和将来很长时期都是中国社会发展的重要主题，我们必须把握住基本公共服务均等化的价值取向，同时认清中国历史和现实赋予基本公共服务均等化这一主题的具体任务，为公平、普惠的基本公共服务体系的建立奠定坚实的基础。

注释：

①文中使用的福利，公共服务，基本公共服务这些不同的概念在内涵上是相同的，只是为了在不同的时期做出区分，在表述上有所差异，计划经济时代用“福利”，市场化时代用“公共服务”，2005年以来用“基本公共服务”。

②十一届三中全会以后，卫生部下发了《关于加强医院经济管理试点工作意见的通知》、《医院经济管理暂行办法》等文件，硬化医院的预算约束。之后，随着财政收入占GDP的比重不断下降，政府卫生投入占卫生总费用的比重大幅下降，到20世纪90年代中期，公共卫生机构政府拨款占其总收入的比重从改革前的全额拨款下降到30%-50%，财政对公立医院的投入占其收入的比例则下降至10%以下并一直延续。在这样的情况下，各医疗机构不得不依靠“创收”等各种市场化手段维持运转。

③即免除杂费、教科书费、补助寄宿生的生活费。

参考文献：

[1]杨晓民，周翼虎.中国单位制度[M].北京：中国经济出版社，2002.

[2]李路路，李汉林.中国的单位组织：资源、权力与交换[M].杭州：浙江人民出版社，2000.

[3]路风.单位：一种特殊的社会组织形式[J].中国社会科学季刊，1989，（1）.

[4]李金.中国社会分层秩序在市场化过程中的变化：去身份化与再身份化[J].学习与实践，2006，（11）.

[5]丁宁宁，葛延风.构建和谐社会：30年社会政策聚焦[M].北京：中国发展出版社，2008.

[6]卡尔﹒波兰尼.大转型：我们时代的政治与经济起源[M].杭州：浙江人民出版社，2007.

[7]阿玛蒂亚·森.以自由看待发展[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[8]约翰﹒罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988.

[责任编辑：刘琼莲]

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