摘 要：公共服务事项下放后，基层尤其是乡镇（街道）、村（社区）能否具备承接能力，是“放管服”改革成败的关键所在，关系到改革的落地落实，关系到人民群众享受改革成果的获得感、幸福感、满意度。本文以成都市龙泉驿区为例，分析了基层在政策执行中遇到的难题和原因，从优化政府现代治理体系和提升基层干部现代治理能力两个维度，提出了破解基层承接公共服务事项下放难题的建议。
关 键 词：公共服务事项；基层承接能力；简政放权
中图分类号：D632.9 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）02-0068-09
收稿日期：2018-10-13
作者简介：贺玲（1981—），女，四川成都人，中共成都市龙泉驿區委党校区情研究室主任，硕士，研究方向为政治学、经济学；薛成有（1968—），男，青海民和人，中共成都市委党校（成都行政学院）市情研究所所长，教授，研究方向为宪法与行政法、基层治理。
基金项目：本文系国家社科基金西部项目“中国共产党推进基层治理法治化研究”的阶段性成果，项目编号：16XDJ030。
党的十八大对深化行政体制改革、转变政府职能提出“简政放权、放管结合、优化服务”的工作要求。党的十九大再次强调：“转变政府职能，深化简政放权，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。[1]乡镇（街道）是最基础的独立行政单元，乡镇（街道）干部是党的路线、方针、政策最直接的解释者、贯彻者和执行者，代表政府提供基本的公共服务。当社会管理服务重心下沉后，乡镇（街道）干部如何“接得住”“发挥好”即成为不容忽视的问题。
作为四川省综合管理体制改革试点区县，成都市龙泉驿区从2014年起大力推进行政审批管理模式改革和相关公共服务事项下放，推行乡镇（街道）主要职能从抓经济发展向强化社会管理和公共服务转移。课题组通过问卷调查、沙龙研讨、田野访谈、资料收集等方式，对成都市龙泉驿区委政研室、区委编办、区民政局等部门及十陵、西河等12个乡镇（街道）、村（社区）进行调研，梳理龙泉驿区公共服务事项下放后基层干部的承接情况、存在的难题及原因，借鉴广州、上海等地重点乡镇（街道）解决干部适应问题的做法，提出相应的对策建议。
一、公共服务事项下放取得的客观实效
按照中央、省、市的部署要求，龙泉驿区在2003年启动简政放权改革，简化办事流程和手续，方便群众就近办理民生事项。对涉及民生服务的户籍、社保、住房等公共事项进行集中下放，设立了区政务服务中心，方便了群众，提高了行政效率。但随着地区经济的发展和人口的增长，区政务服务中心接待能力与接待数量的矛盾初显，接件量以万计增加，中心工作人员不堪重负，群众早上排号往往要到下午才能办理，因此，乡镇（街道）、村（社区）的便民服务中心（室）应运而生。
（一）从“量”上看，公共服务事项下放取得了一定的成绩
为进一步贯彻落实公共服务事项下放政策，2014年龙泉驿区成立了由区委编办为牵头单位，区市场和质量监督管理局、政务服务中心、社保局、国土局、公安局等有下放业务的部门协同配合的领导机构。截至2016年6月，已梳理制定下沉下放公共服务事项清单，涉及10个部门共171项，并以通知文件的形式印发各乡镇（街道）。任务下放后，区委编办会同相关部门和改革试点乡镇（街道）召开工作协调会，安排部署相关工作，查找工作中存在的问题并及时予以协调解决。截至2018年10月，已有74项下放至乡镇（街道）和村（社区）办理，其余97项下沉下放工作正在积极推进中。
（二）从“质”上看，提高了行政效率及群众满意度
龙泉驿区依托区政务服务中心、乡镇（街道）便民服务中心、村（社区）便民服务室，努力提高为企业、群众的办事效率。优化整合税务、工商等20个部门、64个窗口，压缩审批时限，规范管理，为群众提供了更加便捷、高效的政务环境。以缴纳企业员工社保为例：整合前要在3个窗口办理，通常要花半天时间，整合后仅需20分钟即可办结。另外，设立了龙泉驿区北部片区政务服务分中心的西河镇，2016年群众满意度大幅提高，从原来全区倒数排名跃升至第二位，公共服务事项下放取得了显著成效。
（三）从“态”上看，服务型政府框架基本构建完成
为减轻区政务服务中心的承接压力，最大限度方便群众，龙泉驿区在全区12个乡镇（街道）设立了便民服务中心、158个村（社区）设立了便民服务室。便民服务室主要负责计划生育、婚姻、住房、户籍等民生事项的证明及资料收集，除少数事项可以现场办理外，大部分事项交由乡镇（街道）便民服务中心办理和分理，最后由区政务服务中心（片区分中心）或后台流转到市场和质量监督管理局、国土局、公安局等相关职能部门办结。
各乡镇（街道）便民服务中心、村（社区）便民服务室实行标准化建设，普遍配置了电脑、扫描仪、复印机等设备。在窗口设置上，借鉴银行、保险等专业化服务公司的运作模式，按照名称设置、视觉标识、项目设置、服务流程、办事制度、服务模式“六统一”的规范要求，统一标识标牌，使公共服务内容更加完善和清晰，群众办事环境更加舒适。村（社区）便民服务室的设立，标志着区级总管（区政务服务中心、区市场和质量监督管理局等10个有下放业务的部门）——乡镇（街道）办理或分理——村（社区）接件（少量办理）的三级公共服务事项框架基本构建完成。
二、公共服务事项下放后面临的现实难题
（一）服务事项下放，鲜有派驻人员
在中央简政放权的大背景下，各省、市、区政府积极贯彻执行，相继出台了各类实施细则。龙泉驿区于2013年12月印发了《成都市龙泉驿区人民政府办公室关于下沉下放行政审批及服务事项的通知》（龙府办[2013]88号），对全区4000余项行政权力事项进行了重新梳理，并通过委托下放、直接下放、业务下沉三种方式，将124项行政审批及服务事项下放到基层政务服务平台集中办理，其中，社会保障、老年优待证办理等78项事项下沉到乡镇（街道）便民服务中心办理，社保卡加磁、计生服务、残疾证申请等46项事项下沉到村（社区）便民服务室办理。下放的数量和力度都是空前的。然而，除北部片区政务服务分中心有原部门少量工作人员同步派驻外，其余乡镇（街道）鲜有工作人员派驻，村（社区）一级几乎没有人员派驻。多数乡镇（街道）依靠抽调现有党政工作人员仓促接手，城建、土地、安监等事项由于缺乏专业技术人才，很难有效承接下放的权力。村（社区）人员紧缺现象更为严重，多数窗口人员身兼数职，难以提供高效优质的公共服务。