【摘 要】 政府购买公共服务是当前全面深化改革的一项重要举措，对于加快转变政府职能、提高公共服务供给水平和效率、加快服务业发展、扩大有效需求、促进就业具有重要意义。目前我国服务类采购规模小、范围窄，在一定程度上制约了我国政府采购规模扩面增量，如何发挥政府采购职能，做好公共服务项目采购，促进公共服务项目采购规范性运行，总结经验，探索创新，研究完善政府采购具体政策，为将来完善政府购买服务制度打基础。
【关键词】促进；公共服务；制度建设；采购方式；采购范围
政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、市场机构、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求，是一种新型的政府提供公共服务方式。随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全，政府购买公共服务将成为政府提供公共服务的重要方式。
政府购买公共服务的主体是政府，包括一级政府和政府相关部门；政府购买公共服务的客体是社会组织与企、事业单位。本文通过借鉴国外先进经验，结合政府购买服务项目的需求特点，研究探讨《政府采购法》框架下政府购买服务的采购政策，促使政府购买服务与政府采购有机的结合在一起。
一、政府购买公共服务的意义
全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神和习近平总书记系列重要讲话特别是考察北京工作时的重要讲话精神，准确把握首都城市战略定位，加快转变政府职能，推进政事分开和政社分开，进一步放开公共服务市场准入，改革创新公共服务提供机制和方式，推动建立公平、优质、高效的公共服务体系，满足公众日益增长的公共服务需求。
1.政府购买服务是转变政府职能的迫切需要
将部分公共服务从“直接举办、直接提供”转为“购买服务、监督质量”，有利于充分发挥财政资金使用效益，切实降低行政成本，进一步提高公共服务水平和效率，对深化社会领域改革，推动政府职能转变，加快建设高效透明的服务型政府具有重要意义。
2.政府购买服务是健全完善公共服务体系的重要途径
为有效解决一些领域公共服务缺位、规模不足、质量不高、发展不平衡、专业性不强等问题，必须进一步强化政府公共服务职能，通过创新公共服务供给模式，整合利用社会资源，构建多层次、多方式的公共服务供给体系。
3.政府购买服务是促进社会力量发展的重要举措
释放有效需求，放开公共服务市场准入，创新服务业态，充分调动社会组织、企业等社会力量参与社会治理、提供公共服务的积极性，促进其健康发展。
二、政府购买公共服务的理论依据
1.市场机制和政府机制的有机融合
公共服务的提供应该市场化，政府不一定要亲自生产或供应公用产品，只需要将资金交给最有效率的机构来运行，通过政府采购采取多种方式寻求最佳供应者，鼓励公私之间的适度竞争，同时在购买过程中发挥政府采购的监管作用，对供应行为、资金拨付、购买服务等环节实行全过程、多方位的监管，对各项绩效标准执行情况予以评估，从而实现市场机制和政府机制的有机融合，更好的提高资源配置效率，提高公共服务质量
2.市场经济中政府职能的科学定位
现代市场经济是在政府宏观调控下的市场起基础配置的经济体制，既不能让市场支配一切，又不能让政府包揽一切，市场经济中的职能及其履行方式应该主要由市场来定位。政府购买公共服务有助于把政府从直接生产经营公共产品和服务中解脱出来，使政府摆脱微观经济事务，克服了职能上的越位和失位，从宏观上对经济和社会的发展进行管理和推动，实现从单纯追求经济发展目标到追求社会发展目标的转变。
3.市场体制下政府运作模式的变革和创新
政府运作模式是对政府基本职能架构及其特征和运行过程总的概括和描述。长期以来在提供公共服务方面（包括教育、医疗卫生、基础设施等）政府都发挥着中心作用，垄断了公共服务的所有环节，直接导致了公共服务提供的低效率、差质量、弱竞争。政府运作模式的根本改变，在于最终确立公共服务型政府和公共管理型政府，政府购买公共服务正是政府运作模式变革的一种表现方式。有效促进政府从“全能政府”、“无限政府“向“责任政府”、“有限政府”转变，从而实现政府运作模式和政府职能在公共服务提供方面的变革和创新。
三、政府购买服务存在的问题
推行政府购买服务是创新公共服务提供方式，加快服务业发展、引导有效需求的重要途径，也是进一步实现政府采购扩面增量的有效途径，但从现实情况看，仍然存在一些问题：
1.缺乏必要的制度保障
目前，我国政府购买服务工作刚刚起步，相关的制度机制和法律还在制定中，有些地方虽然结合本地区实际情况，颁布了政府购买公共服务的指导性意见，出台了公共服务政府购买目录，但由于普遍缺少有关公共服务方面的理论指导和实践经验，出台的规定、意见缺乏指导性、可操作性和科学合理性。目前，大部分公共服务仍由政府相关部门提供，涉及的主体和环节较多，大范围采取政府购买公共服务后，可能形成财政即养人又买服务的局面，造成财政资源和政府人力资源的浪费的现象，没有相应完善的法律制度来作保障，难以保证各社会主体能够平等参与到公共服务提供中来，公平竞争无法实现，从而影响政府购买公共服务的有效开展。
2.购买程序不规范，采购方式单一
规范的购买程序是政府购买公共服务运行的重要保证。从具体情况看，购买公共服务基本上是政府包揽一切社会服务的做法，由各主管部门管理直接确定服务承接者，政府购买公共服务的项目、资金预算不公开，选择标准不明确，导致购买过程缺乏公开性和竞争性，随意性强。迫切需要政府在项目申报、财政预算、购买程序、资金监管等方面作出进一步规范。
公开招标是政府采购采用的主要采购方式，但公共服务是一种特殊商品，包括教育、医疗、社会保障、三农、文化体育、市政市容、环境保护、人才就业等诸多方面，涉及的是社会效益、社会评价等问题，是以政府为主导进行供给，受益人是老百姓，政府购买服务的出发点和落脚点是老百姓的满意度，政府采购方式在运用上要充分考虑服务项目本身的管理和操作特点，进行扎实的制度、流程设计，公开招标采购方式不能完全适应政府购买服务项目的特殊发展需要。
3.采购代理机构和评审专家专业水准参差不齐
公关服务具有专业面广、不可预见性强、采购合同往往具有专业性和复杂性的特点，与传统的货物、工程、服务相比，对采购人、代理机构、评审专家的综合能力要求更高，而现在政府采购领域的代理机构和评审专家主要是针对传统采购项目，对刚刚起步的公共服务领域采购，在专业行业背景和专业财务、法律知识以及人员数量上都远远不能满足专业服务的需要，水平参差不齐，影响了招投标工作效果。
四、关于完善公共服务政府购买机制的建议
1.尽快完善现行政府购买服务的法律、法规
政府向社会力量购买公共服务方面在我国还是新生事物，各地都还处在实践探索阶段，差异较大，建议在国家层面尽快出台相关指导意见，还处在还没有完善的法律制度进行保障，有些地方结合本地区实际情况，颁布了政府购买公共服务的指导性意见，但由于普遍缺少有关公共服务方面的理论指导和实践经验，出台的规定、意见缺乏指导性、可操作性和科学合理性。而出台的相关法律也只是涉及传统服务领域，并没有将公共服务纳入采购范围，出台配套政策，应对购买公共服务进行细化规定，将购买的范围、购买类别及其购买方式、资金的使用方法进行规定，修订完善政府采购和招投标相关的规定，对专业服务重新定位，强化对专业服务价值和特点的认识，调整服务类项目评审中价格分值的比例，修改竞争性谈判中低价中标的规定，降低价格因素对购买专业服务的影响。
2.合理制定政府购买服务目录，扩大采购范围
在制定政府购买服务目录过程中，要围绕政府推进基本公共服务建设的中心任务，紧贴保障和改善民生的财政支出重点，合理界定并积极拓宽政府购买服务范围。要根据公共服务市场化程度，按照“积极稳妥、现易后难、先增量后存量”的原则，从市场化程度高的领域开始，逐步扩大。对信息化技术支撑服务、设施维护服务、环卫保洁、园林绿化、就业培训等市场化程度较高的领域，应当全面实行政府购买。而单项采购金额巨大、公众期盼值高、项目实施效果与社会各方面关联度高、采购策划周期短，采购时间要求高的公共服务采购，根据基本特征考虑，将采购公共服务政府采购职责范围内的，适合采购市场化方式的、社会力量能够承担的公共服务、事务性管理服务以及履行政府职责所需的辅助性服务纳入进政府采购范围。 将条件成熟的服务项目纳入到政府集中采购中，建立服务采购目录，按照科学化、精细化管理要求，体现采购目录与抓大放小相结合的思路，合理制定政府采购限额标准，充分发挥集中采购的作用。
3.制定规范操作规程，完善购买程序
与货物类采购和工程类采购相比，政府购买公共服务涉及内容多、项目杂、范围不好界定、标准不易统一、操作难以把握的特点。因此，在操作过程中，要明确政府购买公共服务的主要内容、实施范围、服务标准、评价体系、资金支付方式、承接主体资格、权利义务和违约责任等，从提出购买项目、编报购买预算到实施招标采购、项目监理、绩效评价等，建立一套行之有效的政府购买程序规定，使政府购买公共服务在发展中加强规范、在规范中良性发展。 针对同类服务项目数量多、批次多的项目，改变“一事一批” 的管理模式，实行资金预算、采购方式一揽子批复。
4.创新政府采购购买方式
公共服务类项目由于存在数量不固定、金额不固定、期限不固定的特点，有些政府购买的服务项目存在技术复杂或性质特殊，不能实现确定详细规格或者具体要求，存在不确定性，资金总量不固定，在项目采购中需要采购人、专家、供应商反复商讨技术需求、实施方案、服务要求等，可竞争性谈判、邀请招标等方式，允许采购人与潜在供应商反复讨论技术、采购需求、评标办法和资金方案等，经过多轮竞争性谈判，依据最后一轮提交的谈判方案确定成交供应商。另外有些项目是专有技术服务，具有唯一性，适合选用单一来源采购方式。
针对通过实行公开招标定点方式进行的服务类项目，引入竞价采购方式，增强价格透明度，减少暗箱操作。如法律服务、会计服务、资产评估服务、审计服务、印刷服务、物业管理服务等项目，通过竞价平台，采购人发布采购信息，提出明确规范的采购标准和服务需求，定点供应商通过竞价，即三轮报价，确定最低报价者中标，理顺服务项目的价格。
探索创新其他多种采购方式，例如可以推行区域联动采购，在一定区域范围内充分发挥中心城市市场功能上的相对优势，带动周边地区共同实施政府采购。通过实行区域一体、上下连动、信息互通、资源共享，发挥规模采购优势。