个人都有享受教育的机会,这是国家的政策,也是构建和谐社会的要求。因此,高考加分政策应该是建立在不损害教育公平的基础上,通过调节外界不同条件的差异,营造一个相对公平、有序的竞争环境,最终促进和谐教育的发展。本文拟通过对不同省份、不同类别的加分政策进行统计和分析,讨论目前高考加分政策存在的问题及其解决的思路。
一、近年来我国高考加分政策的变化趋势及其现状
历史上我国高考加分政策的发展可大致分为两个阶段:第一阶段是1950年至1978年。这阶段加分政策并不太明显,主要是在分数相同或相近时进行优先录取。第二阶段是1978年至2004年。此阶段优惠形式在原来的基础上增添了加分投档和降分投档。[3]
2004年以后,我国高考加分政策与之前相比,加分项目不断调整并细化。高考招生加分政策主要是依据教育部制定的《普通高等学校招生工作规定》。该规定每年制定一次,其加分政策也在上一年政策的基础上不断进行小幅度调整,具体如表1所示。
从以上分析可知,我国高考加分政策经历了这样一个过程:在加分形式上从单一的优先录取到加分投档、降分投档甚至保送;在加分内容上从关注民族团结、考生政治出身及其禀赋等到考生的经济条件及其对社会的贡献等因素;在加分目的上从原来的促进教育公平异化到发展经济、社会福利等目标。
从全国来看,目前我国普通高等学校招生工作规定中的加分项大致可以分为以下几个方面:首先,有些加分项目需要具备一定的基础条件才能有机会获得,如奥林匹克竞赛获奖,全国青少年科技创新大赛(含全国青少年生物和环境科学实践活动)、“明天小小科学家”奖励活动及全国中小学电脑制作活动一、二等奖者,在国际科学与工程大奖赛或国际环境科研项目奥林匹克竞赛中获奖者等等。其次,部分加分项目在操作层面难以量化,不易监督,如按中办发[2000]28号和教基[2001]1号文件评选的省级优秀学生、思想政治品德方面有突出事迹者等。第三,因为特殊原因需要照顾的,包括少数民族考生、烈士子女等项目。[4]
从各省来看,加分政策基本上都是以教育部颁布的《普通高等学校招生工作规定》为主,在加分项目、加分幅度、加分形式等方面有所调整,各省不尽相同。如2008年,以重庆市与江西省为例,重庆市对于“三峡库区淹没城市乡镇的考生”以及“农村独生女报考在渝院校”有5分的优惠,而江西则没有此类项目。此外,针对“应届高中毕业考生在高级中等教育阶段获得全国中学生学科奥林匹克竞赛省级赛区一等奖”以及“应届考生在高级中等教育阶段获得国家二级运动员(含)以上称号”等加分项目,两省规定的加分幅度也不相同,如重庆市规定加20分,而江西省则是10分。
二、对我国高考加分政策隐性条件的理性分析
(一)教育资源分布的量化分析
其一,不同地区间高校资源的差距,在高校空间分布上,以北京、河南、江苏、西藏、海南为例,大致如表2所示。
从表中我们不难看出,在西藏、海南等偏远地区,高等学校数量远远落后于中东部地区;而在人口大省河南,与发达的江苏相比,无论在高校数量上还是在生均预算内教育事业费方面都存在差距。正是由于高等教育资源分布的不均衡,使得不同地区出于经济、教育发展的考虑不同,出台的高考加分政策的目的也不尽相同,其加分范围与幅度自然就存在差距。然而如果扩大各省的高考加分政策差异且对其偏离本意的政策项目不予干预的话,势必又会造成新的、更大的不公。
其二,中等教育资源城乡分布的不均。这在考生大省河南更为突出。以河南郑州市与滑县为例,对两地区中等教育进行分析不难看出,从学校数量上来讲,郑州市的普通高中超过30所,人口为735.6万;而滑县的普通高中总共有3所左右,人口为121万。每万人口所占的高中数前者是后者的1.6倍还多。因为我国的升学一般是按照户口所在地进行报名的,因此学校数量的多少决定了入学机会的大小。此外中学教育资源分布的不均还体现在重点与非重点的区分上。重点高中拥有良好的教学设施、更多的优秀教师,在获取经费上也颇具优势。尽管河南省为推进素质教育取消了“重点高中”称号,实施以示范校带动“弱校”发展的“更新工程”,然而示范性高中与其它高中相比,无论是在经费来源、政策方面仍然具有绝对的优势。通过对比2007年郑州与安阳(滑县隶属于安阳)预算内教育经费我们发现,2007年郑州是安阳的两倍还多,在与上一年相比的增长幅度上,郑州市高于河南平均增幅,而安阳则低于平均值(详见表3)。在生均预算内教育事业费支出增长中,2007年郑州市为3748元,比安阳市多出2085.3元,与上一年相比,增幅为23.7%,较之于安阳的1.9%而言多了21.8个百分点。
正是基于这些差距,优势条件的高中可以利用充足的经费设立奥林匹克竞赛培训班,组织优秀的教师参与到电脑制作的辅导当中,为本校学生提供硬件与信息支持,从而创造更多获取高考加分的机会。城乡社会所传承的这些资本差异通过学校的教育转化成为自致性因素,使来自不同场域的学生所获致的先天不平等被隐去,不被人们所察觉而公开化和合法化[5],从而使得各考生在获取高考加分中所处的境遇不同。
(二)高考加分政策的理性分析
对我国高考加分政策进行理性分析后,我们认为主要存在以下问题。
首先,高考加分项目偏离教育公平本意。加分政策制定的初衷是为了维护高等教育的公平,但许多省份在制定时却是出于其它目的。根据对我国2009年全国31个省、自治区及直辖市(港澳台除外)高考加分政策进行统计发现,有近18个省、直辖市的加分项目有违公平(具体见表4)。
通过表4我们不难发现,尽管以上各省市制定的部分加分项目看上去有助于教育资源的均衡,但实质上这却偏离了教育公平的目的,人为制造出新的不公。这些政策以地方政府利益为出发点,更多地将某些客观的、考生无法改变的外部因素如父辈条件等作为参考对象,这无疑会在高等教育的入学机会上拉开差距,形成起点的不公平。
其次,加分项目模糊,缺乏统一标准。高考加分政策的另一隐性条件就是加分项目不明确,难以衡量。如教育部规定根据相关文件评出的“省级优秀学生”或“高级中等教育阶段思想政治品德方面有突出事迹者”等可以获得最高20分的文化课加分。而到了各省,这些项目不仅名目繁多,而且缺乏监督。如对“省级优秀学生”一项,新疆、辽宁将其扩大到省级“优秀学生”、“三好学生”、“优秀学生干部”、“优秀团干部”、“优秀团员”等项;有的省只包括省级“优秀学生”、“三好学生”、“优秀学生干部”等项,如山西、西藏、宁夏、福建、河北、云南及天津等省市;有的则没有此类加分,如陕西、黑龙江等省。而对于“高级中等教育阶段思想政治品德方面有突出事迹者”,有的省将见义勇为作为突出事迹,如安徽;有的省将见义勇为单独列为一项,如内蒙古自治区;还有的将省级“劳动模范”、“先进工作者”、“见义勇为”及“三好学生”表彰等均作为思想政治品德方面的突出事迹,如四川。各种名目繁多的加分项,一方面使得不同省份的考生面对相同的试卷时,却面对不同的加分;另一方面由于缺乏统一的标准,使得这些加分项没有规则可循,舆论及公众难以依据相应的标准进行监督,从而导致加分腐败屡现报端却难以消除。
再者,加分项目的实现所造成的客观性排斥。目前部分加分项目的实现不仅需要考生自身的天赋与努力,更离不开一定的社会资源支持。如参加各种各样的奥林匹克竞赛、科技创新大赛以及全国中小学电脑制作活动等项目,这些项目的实现需要多种复习资料与电脑等硬件,而城乡教育资源的差距以及不同社会阶层所享有的教育资源质量的差别使得没有条件的考生被排斥在这种加分之外,进而妨害了其入学机会的公平。
总之,目前国家以及各省的加分政策中,有些项目本意是维护教育的公平,但由于忽视了我国教育资源分布不均的状况以及实现这些项目所需的隐性条件,在施行过程中实质上将那些有天赋但是没有社会资源支持的考生排斥在获得加分政策之外,这不仅背离了高考加分政策的本意,而且会进一步加剧教育资源不均衡的状况。
三、完善高考加分政策的对策建议
原国家教委学生司一位司长在接受《瞭望东方周刊》记者采访时说虽然高考制度标准单一、不利于偏才怪才选拔、无法有效考核品行等缺陷,但相对公平是其存在30年而没有被废除的根本原因。正是为了弥补高考制度中的相对“不公平”因素,高考加分才应运而生,“其初衷是为了让高考制度更加公平,但是即使是好的政策,在实际推行中,都可能被各种因素所左右”[6]。而这种因素,正是目前实现高考加分项目所需的隐性条件。
在一个社会中,公共政策对于每一个人来说起点应该是公平的,意味着所有的人面临着同样的竞争环境、同样的价格体系、同样的信息来源、同样的资源分配等等,经过不同的努力和竞争,不同的人由于能力的差异和工作努力程度的差别,得到的结果可能不同。[7]因此,我们建议对高考加分政策的制定与执行过程中予以完善。
(一)在高考加分政策的制定中进行完善
高考的基本价值取向是公平,在这个领域里,公平比效率更重要。高考加分政策也应该是在公平的基础上,发挥其选拔优秀人才,并均衡弱势群体差异的作用。
首先,加分项目的设立要符合公平原则。高考加分是通过加分政策中的项目来实现的,对于照顾性加分,可以根据构建和谐社会的要求设立独享性加分项目。例如对少数民族、烈士子女以及伤残军人、伤残警察等子女实施相应的加分,既可以弥补因自然、历史等因素所造成的客观条件的欠缺,又可以对抗因其所享受的教育资源不足或家庭等困境所造成的负面影响。在这里我们认为也应该将残疾考生包括在内,因为其身体的缺陷不应该作为剥夺其享受加分权利的依据;对于其余考生,应该设立具有普适性的加分项目,即针对照顾性加分之外的所有考生,每个人都应享有获取加分机会的权利,使其不仅是形式上的普适,更是实质上的适用。因此这类加分项目在制定时应充分考虑达到这些项目所需的隐性条件,或者由国家提供相应资助,使这类考生具备这些条件,从而使其能够在同样的起点下通过禀赋的差异与自身的努力程度来获取加分。
其次,对加分政策制定的权力进行制约。随着加分制度的推广,制定具体加分政策的权力进一步由中央下放到地方。目前我国高考加分政策是体现在教育部每年制定的普通高等学校招生工作规定中,各省的加分政策以教育部的规定为准,由省招生委员会依据实际情况进行调整。权力下放的同时如果缺少监督,势必会造成各地政策不一,加分政策偏离本意的局面。有媒体粗略统计,当前教育部规定高考加分的情况大约为14项,各地林林总总的优惠种类累计达到192项之多。因此应该对各地区违背政策本意的项目进行清理,缩减加分的范围与幅度,尽量减少地方政府对加分政策的影响。当然,在具体操作中不能一蹴而就,应依照循序渐进的原则,先减小加分项的幅度,如可将加分或降分录取换成优先录取,然后等时机成熟再取消这些加分项。同时扩大高校的招生自主权,使两者形成一种互相制约的局面。
再者,加分政策制定过程应该公开透明。在设立或变更加分项目时,应该广泛听取公众的意见。可以通过书面征求意见、座谈会以及听证会等多种形式,使学校、学生代表以及家长代表参与到高考加分政策的制定中来。通过公众的参与,有利于公众意愿和实际情况的充分表达,这就大大降低了政策制定的盲目性和随意性,使政策更具有实际的可操作性和可行性。
(二)在高考加分政策的执行中予以监督
再好的政策也离不开政策执行这个环节,如果执行不到位,政策本身也就失去了意义。加分过程中之所以出现一些违规现象如“三模三电”作弊、国家二级运动员造假甚至少数民族身份篡改,一方面是由于有些加分项目本身难以量化,为有些部门提供了可操作的空间;另一方面在加分过程中缺乏有效的监督,使部分人钻了政策的漏洞。尽管各省教育考试院会将加分的名单进行公示,但公示的时间较短,且公示内容简单,无法起到社会监督的作用。例如2009年6月浙江教育考试院在网上公布的高考加分名单,仅两个小时左右,且与2008年相比简化了很多,只有考生报名序号、姓名、加分项目和加分值四项,而社会舆论高度关注的、参加“三模三电”测试的考生信息则淹没在这份名单当中。[8]
为确保所有高考考生的公平,减少加分过程中出现的违规现象,一方面要减少直至消除难以量化的加分项目,如可以去掉优秀学生、思想政治品德方面有突出事迹者等的加分项;或者减少其加分分值,改为优先录取。此外,更重要的是加强政策执行过程中的监督。
首先,应尽快确立相应的法律规范,使监督做到有法可依。为保障社会舆论、公众能切实发挥监督作用,应该建立《舆论监督法》、《公众监督法》等相关法规,使社会监督的地位、权限,行使监督权力的方式、步骤、程序都有明确的法律规定,确保社会监督在高考加分政策的执行过程中充分发挥作用,并使社会监督行为规范化。
其次,严格落实行政问责制。英国学者詹姆斯·布赖斯通过对各国不同政治体制的比较,得出了这样的结论:衡量一种制度优劣的最好标准,就是看这种制度是否有利于明确政府部门及其工作人员的责任,并是否有利于追究其责任。我国高考加分过程中屡屡出现违规现象,主要是没有一套与之相适应的责任追究机制。少数民族等身份造假是需要经过不同的部门审核批准之后才能实现的,而对于这些部门的失职或者配合造假,一旦发现也应该对其进行有效的处罚,否则监督就会成为空谈。[9]因此,要想减少加分中的腐败行为,维护教育的公平,就必须强化执行者责任制,使政策理解偏差、监督不力、执行失误,甚至违背政策、对抗政策,以至于酿成严重后果的责任落实到具体的执行者身上,以使政策执行的责任明确,增强执行者的责任感、使命感和危机意识。
四、小结
综上所述,高考加分政策一方面对部分因历史、自然等客观因素造成的弱势考生群体进行了补偿,另一方面又对有特殊禀赋能力的考生予以鼓励,在很大程度上弥补了应试教育的缺陷。然而由于部分高考加分项目尤其是鼓励性政策在制定时,没有考虑享受这些政策所需要的客观条件,使得有禀赋能力的考生无法真正参与其中,反而导致腐败,削弱了政策的效果。因此,高考加分政策的改革不仅要考虑实现这些项目所需要的客观因素,还要使公众真正参与到这些政策的制定过程与执行中来,只有这样才有助于减少高等教育的排斥性,最终促进教育的和谐。
注释:
①资料为参考近几年的加分政策在2003年的基础上总结得出,其中每年是与上一年相比的变化结果。
②以上几个有代表性的省份及数据是根据2006教育统计年鉴及各地公布的数据统计得出。
③资料来源:河南省教育厅、河南省财政厅、河南省统计局关于2007年全省教育经费执行情况统计公告。
④以上加分政策是各省不同于教育部制定的普通高等学校招生工作规定的内容,此处未考虑港澳台等地。
参考文献:
[1]胡锦涛在党的十七大上的报告[EB/OL].新华网,http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content 6938568.htm.
[2]温家宝在中南海先后主持召开四次教育工作座谈会[EB/OL].新浪网,http://news.sina.com.cn/o/2006-11-22/082010565357s.shtml.
[3]万永生.高考加分政策的现状及思考[J].教学与管理,2009(4).
[4]教育部.2009年普通高等学校招生工作规定[EB/OL].http:///edoas/website18/65/info1237531362588765.htm.
[5]银平均.社会排斥视角下的中国农村贫困[M].北京:知识产权出版社,2006.205.
[6]米艾尼,许路阳.高考加分政策源流[N].今晚报,2009-07-26(14).
[7]李文胜.中国高等教育入学机会的公平性研究[M].北京:北京大学出版社,2008.89.
[8]田国垒.高考加分政策亟待透明规范[N].中国青年报,2009-07-08(3).
[9]乔成邦.论我国公共政策执行机制的有效构建[D].河南大学,2006.