近几年来,农村财务管理一直是广大农民群众十分关注的热点和难点问题,也是影响基层党风廉政建设、党群、干群关系和农村社会稳定的一个重要因素,由财务问题引发的上访和村干部违纪违规现象时有发生。农村财务“双代管”是农村集体经济财务管理的有效形式,促进了基层政权建设和民主法制建设,为农村的改革、稳定和发展创造了良好的社会环境。为此,完善农村财务“双代管”模式,提高“双代管”质量是广大农民群众迫切关心的热点问题。
关键词:农村财务;双代管;问题与对策
为适应农村各项改革和社会主义新农村建设的需要,各地在借鉴外地经验、立足本地实际的基础上,全面推行了以镇农村经济管理站所属农村财务管理中心代管村级资金、会计账簿为主要形式的农村财务“双代管”体制。新体制运行几年来的实践证明,它能有效地加强会计监督职能,堵塞农村财务管理漏洞,从源头上预防和治理农村财务混乱现象的发生,是加强农村财务管理的一种有效方式,各地普遍反映较好。但由于这项工作刚刚起步,难免有不足之处,如在实际工作中,仍有不规范的行为发生,尤其是有的具体操作不规范,使管理运作机制乏力,导致农村财务管理工作出现了新问题。如果只流于形式,不采取有效措施,不加强经管队伍建设,不认真总结经验教训和规范管理,农村财务管理就很难从根本上得到好转,势必影响农村社会稳定的大局。这不仅是一个经济问题而且是一个政治问题。
一、农村财务“双代管”存在的问题
(一)双代管交接手续不完善。存在“三无”现象:一无代管委托书,村账乡管是一种委托双代管的形式,村账乡管必须由村委会出示代管委托书;二无交接清单,少数乡镇在接管村级财务代管手续前没有对村级财务进行认真清理,没有形成真实、全面、准确的科目余额表和资产负债表,有的管理中心只接管债权债务,不接银行存款及现金余额,有的只接账簿不接会计凭证,有的只接会计凭证不接账簿;三无资金余额,少数村在向管理中心办理代管时,只交账据,不交资金余额。
(二)核算科目不规范。少数管理中心没有以村为单位设置总分类账,以乡镇为单位设置总账,以科目为单位设置明细账,导致少数村级组织的银行存款和现金科目发生赤字。其次是不使用“银行存款”科目,造成了会计管理失效。农村财务“双代管”是指账务、资金的“双代管”,但有的实际只是代理记账,且核算也不规范——未使用“银行存款”科目而以“现金”科目核算,从而导致核算不实与资金失去控管。资金管理的实际运作只是象征性控管,游离于账务核算之外。代管中心内部出纳与会计相互脱管,且无账可对,专户资金的任意存取、调度,乃至串户与挪用现象时有发生。
(三)坐收坐支与“半路”截款严重,造成了大量的资金与大额度的余额搁置于村报账会计手中,背离了实行“双代管”的初衷。由于核算科目的不规范与会计、出纳的两套账现象,村报账会计坐收坐支也自然存在,尤其是部分上级拨款,未进农村财务代管中心账户,就直接或间接地被“半路”截走,以致最终村报账会计难以办理好正规手续及时结(报)账,形成了报账不及时的局面。
(四)报账条据不规范,尤其是大额条据不规范,造成了国家税收的流失与财务管理的混乱。依据农村的实际情况,如何规范村级报账条据确实不易,再加上一些运作机制问题,以致规范就更难以有效实施。尤其包括:村路与基础设施建设,农田水利基本建设与机电设备购置等大额票据,有的不是税务部门与供应商开具的正规票据,留下了诸多隐患,出现整改换票需村出资纳税的现象,从而增加了村级财务负担。
(五)村干部利用职务之便,承包村办企业和村集体建设项目造成集体严重亏损。通过多年来清理调查情况反映,凡是村书记或村主任承包的村办企业没有一个盈利,承包的村集体建设项目工程没有一个能验收合格,大量的资金通过变相的“合法”渠道被据为己有,最后是村集体背上沉重的债务。目前,少数村干部仍还在承包村办企业,损公肥私和侵占集体资金。通过对9个村农民信访的调查情况说明,在被举报调查的13人中,落实有经济问题的村干部8人,占61%,其中党员6人(支部书记5人),占83%。数额最小的1700元,最大的超过10万元。
(六)村干部挥霍浪费集体资金严重。农村税费改革规定,取消对村级招待费支出,有些村不但没有取消,而且开支数额越来越大,甚至过万元。少数村干部假借购物送礼、拉关系上项目之名挥霍集体资金,自己从中牟利。
(七)管理中心审核把关不严。少数乡镇管理中心对村级财务收入和支出审核把关不严。一是对收入不上交或上交不及时的村不催交、不处理。二是支出发票不认真审核,对于支出重报,少支多报,无事虚报不管不问,得过且过。三是无限制的发放备用金,账上有多少资金就借多少资金。四是长期不报账,少数乡镇的村一年只报一次账,由于时间过长的原因,给报销费用的真伪审核带来一定难度。
二、存在问题的原因
(一)“双代管”制度对村级财务监督机制不健全。对村级集体资金的使用分配以及支出情况没有形成一套统一有效的管理和监督机制,形成上不管下不问,实际无人理的局面。乡镇管理中心人员代理记账,对票据的合理性、真实性不深入调查,也不严格审查,只要是正规票据就入账核销,监督约束机制严重不健全。现金收入不是以票管收,而是自行报账,加之民主理财不到位,坐收坐支与截款现象严重,造成大量资金与大额度余额由村掌握,失去控制。
(二)村民监督不到位。一是民主理财流于形式。虽然大部分乡镇的村成立了民主理财组织,但乡村干部并没有通过这个组织程序规范操作,村集体的收支和重大经济建设事项并没有通过这个组织讨论同意,致使民主理财组织有其名无其实。二是村财务公开流于形式。有的村虽然有固定的公开栏,但公布栏上公布的内容不明细;有的村甚至于没有按年度或季度公布村集体的收入和支出。
(三)少数乡镇的领导对村财务管理没有正确对待。第一,对村民上访举报村干部经济问题,采取打击报复,总认为是诬告陷害、好告状。第二,对已审计调查落实有较大数额违纪问题的村干部不按规定给予党纪、政纪处分。第三,将农村财务专业管理人员安排到其它岗位工作,经管力量大大削弱,导致少数村干部侵占集体资金的胆子越来越大,数额逐年增加。
(四)县级主管部门对农村财务管理和“双代管”工作指导不到位。一是由于受经费的限制,农业经管业务主管部门到乡村直接检查指导村财务管理的少,对乡村两级经管人员业务培训的少,导致乡村两级经管人员业务素质低。二是财政部门对国家下拨给村集体的项目及补助资金使用监管不到位。少数乡镇的财政所拨给村集体的项目资金在核销时,只注重正规发票而不重视发票的真实性、合理性,只要是正规发票就入帐核销,导致项目资金没有专款专用。
(五)国家法律法规处罚规定不到位。村干部经济犯罪在刑法处罚条款上没有明确的处罚条款规定,纪检监察机关对于是党员的村干部还可以监管,不是党员的村干部就无法监管。有许多经济犯罪的村干部应该受到刑事处罚追究和党纪政纪处分的而没有被追究和处分,致使村干部经济犯罪的胆子越来越大。
三、解决问题的对策
(一)提高乡镇干部对农村财务管理工作重要性的认识。乡镇干部,特别是党政一把手,从爱护和保护村干部的角度出发,必须从严管理村干部,从严管理村集体财务。要把加强农村财务管理放在密切干群关系、维护农村社会稳定、保障村民合法利益、构建和谐社会的高度来认识,积极探索在市场经济条件下加强农村财务管理的新途径、新办法,着力解决制度不健全、民主理财观念不强的问题。
(二)加强农村财务“双代管”的组织建设。农村经管部门是农村村级财务的主管部门,要搞好农村财务管理,首先必须加强队伍建设。第一,机构要健全,各乡镇要成立农村财务“双代管”管理中心,必须有牌子,有办公场地,有印章,有档案管理设备。第二,工作人员要到位,中心必须有专职主任,专职总会计,专职出纳,专职审计员,钱账必须分开,工作人员不得相互兼任。第三,业务素质要提高,农经主管部门要筹措培训经费,经常举办乡村两级经管人员业务培训班,到外地参观、考察,学习先进的管理经验,提高农村经管队伍的整体素质和业务管理水平。第四,制度要健全,要有农村财务“双代管”操作规程,现金收支管理制度,“备用金”支取审批制度,大额资金使用镇村两级审批制度,帐前审计制度等。另外,健全村级各项财务管理制度,尤其要健全村级民主理财和财务公开制度,第五,专业人员要稳定,农经专业管理人员不得随意平调和更换,确须更换调整的,必须由乡镇党委政府与农业主管部门共同商议确定。
(三)建立健全农村财务监督管理体系。一是要建立和完善“双代管”工作的各项规章制度。如“双代管”工作人员岗位责任制、民主理财制度、财务审批制度、财务公开制度等,通过制度来完善交接手续、规范科目核算、强化监督约束机制。二是要建立规范的审批程序。村集体开支的正式发票必须由经办人签字,民主理财小组组长签字,再由主任和书记同时签字后由村会计(报账员)交乡镇农村财务管理中心审查,乡镇主管领导签字后方可入账报销,形成相互制约的管理监督机制。三是加大财务公开力度。各村要设立固定的公开栏,按季度逐笔公布收入和支出,如专项、大额资金的使用、干部报酬、办公费用、其它费用等一些村民关心的热点问题要逐项逐笔公布,增强财务公开的透明度。四是要从严制止村长书记直接经手村财务账款的违规问题。村财务收支账款一律由村会计收款报账,村长书记不得兼任村会计(报账员)。五是要从严制止村书记直接承包村办企业和村集体建设项目。村办企业要公开发包,村集体建设项目要采取招投标方式,通过民主理财小组或村民讨论拟定,报乡镇人民政府审批后确定承包人,并签定规范的承包合同,不得暗箱操作。六是收支实行“两条线”管理。村级所有收入资金定期到乡镇农村财务管理中心账户报账上缴,所有支出项目实行用前审批,开支凭正规发票报账,所有收入资金进入农村财务中心代管。各级业务主管部门和纪检监察机关要加强监管,尤其要从严监管国家下拨给村集体的建设项目资金及补助资金的使用。无论是国家下拨的专项资金,转移支付资金,还是国家机关、社会团体、企业事业单位捐赠给村集体的资金都必须通过农村财务管理中心一个账户归口管理使用,不能设立多个账户、多个报销渠道报账,以保证各项集体资金的安全和使用到位。
(四)加大对农村财务的审计监督力度。乡镇专职审计人员对各村报上来的收支单据进行帐前审计,每年要对村集体财务进行一次审计,审计要有结论,对审计查出村干部经济违纪问题要及时上报,必要时农经主管部门给于支持配合。乡镇党委政府要认真对待村干部经济违纪问题,按照党纪政纪有关规定追究责任,绝不能姑息迁就。
(五)积极推进农村财务会计电算化管理。农村财务只有通过会计电算化规范管理,才能有效监控村集体财务乱支乱花、收入不记账的违纪违规行为,减轻劳动强度,提高工作效益。各级党委、政府要对农村财务会计电算化工作的推进给于大力支持,尽早实现这一目标,扭转当前农村财务管理混乱的被动局面。
(六)加强法制教育、依法办事。要加强法制教育,范围包括基层政府干部、村干部和村民,强化其法制意识和观念,提高基层干部依法办事的能力,促进基层干部廉洁自律、勤政廉政,促使广大村民知法守法,用法律保护自己的合法权益。运用《会计法》和《审计法》规范和加强农村会计工作,治理和整顿农村财务管理中突出的问题。建议将村干部经济犯罪明确列入国家刑事处罚范畴,各级农业主管部门和各级人大代表要积极提议案,将村干部经济犯罪列入国家刑法处罚范畴,以提高对村干部经济犯罪的打击力度,确保集体资金运行安全和财务管理规范。
参考文献
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刘雪风:农村财务双代管重在规范.农村财务会计,2009 05
李定春:农村财务“双代管”的问题及改进措施.财会通讯,2008 07