低收入阶层的社会保障是社会保障制度的核心，它对促进经济发展与维护社会稳定发挥着积极的作用。本文考证了社会保障制度建立的理论基础，着重研究了国外在解决低收入阶层社会保障中的政策实践，认为国外社会保障制度在解决低收入阶层的社会保障中发挥了重要作用并具有可借鉴性。
一、国外社会保障的理论依据
(一)庇古的旧福利经济学
庇古是新古典经济学派的主要代表之一，也是福利经济学理论的开山鼻祖。他把福利经济学的对象规定为对增进世界或一个国家经济福利的研究。庇古认为，福利是对享受或满足的心理反映，福利有社会福利或经济福利之分，社会福利中能够用货币衡量的部分才是经济福利。他还认为收入转移的途径就是由政府向富人征税，补贴给穷人，然后采取建立各种社会服务设施、免费教育、失业保险、医疗保险、房屋供给等。福利经济学理论几经演变并广为流传，为社会保障制度的建立奠定了理论基础。
(二)凯恩斯的经济理论
现代西方经济学的创始人约翰·梅纳德·凯恩斯在1936年发表的《就业、利息和货币通论》中提出了一套拯救资本主义经济危机的理论和政策主张。他认为：政府应当积极干预经济，推行扩张性的财政政策。在扩大政府支出，实行赤字财政方面，除了减税鼓励投资以外，政府还要兴办公共工程，扩大社会福利开支，扩大总需求和达到充分就业。凯恩斯提出的政府干预经济、扩大社会福利开支等理论为处于经济危机下的西方资本主义国家建立社会保障制度提供了强有力的理论依据。
(三)《贝弗利奇报告》
英国伦敦经济学院教授W·C·贝弗利奇是现代社会保障的先驱者，他的《社会保险和有关福利问题》研究报告被称为贝弗利奇计划。贝弗利奇在报告中建议社会保障计划应包括社会保险、社会救济和自愿保险三种社会保障方法。它确立了战后英国福利体系重建的四项基本原则，即普遍性原则、满足最低需求原则、充分就业原则和统一的原则。贝弗利奇设计的一整套全面广泛的社会福利制度，对英国及其他国家建立福利国家起到了积极作用。
(四)公共经济学
公共经济学不是一个学派，而是一个新兴的经济学科，它主要研究公共收支活动。公共经济学将社会保障作为收入再分配问题来处理，之所以要建立社会保障制度是因为市场机制的缺陷。斯蒂格里茨认为即使市场经济达到帕累托最优，也不能形成公平的收入分配格局。公共经济学认为政府应该通过举办公共医疗保健系统、医疗社会保险、工伤社会保险、残废保险、幸存者照顾计划以及社会救济等来构建一个灾害社会保险系统，保险每一个公民的基本生活。
二、国外社会保障的实践比较
国外低收入群体的社会保障制度是国家社会政策的一个重要组成部分，其目的就是要通过这些政策，保障人们的基本生活，维护社会的稳定，促进社会的共同进步。这些社会保障的实践主要体现在就业、医疗、教育和住房四个方面。
(一)就业方面
欧盟国家的就业政策所涉及的主要问题包括改善生活水平、工作条件和劳动力在欧盟区内的自由流动等。欧盟在治理失业问题上采取了宏观经济政策与调整结构、创造就业机会并举的对策与措施。在宏观经济政策上，实行稳定导向的货币政策，保持货币及外汇市场稳定；控制名义工资的增长，使实际工资增长适当低于劳动生产率的提高，促进企业增加就业；继续削减财政赤字，建设预算平衡的健康财政以增强公众信心，引导长期利率降低，从而增加投资并减少外汇波动的风险，从而能创造更多的就业机会。在调整结构和广开就业渠道方面，着力提高劳动生产率以增强企业的竞争与创新能力，从而增加就业岗位。采取更积极的劳动力市场政策，
美国解决低收入群体就业问题的政策和措施有：1．将职业培训作为解决失业问题的根本途径。美国以技术培训促进就业的政策强调了四个方面：对刚走出校门的青少年进行临时性、3～6个月的技能培训；对雇佣缺少技能的雇主提供税收方面的优惠，用以加快这些工人技能的提高。2．改革福利制度，使失业保险由消极救济转变为促进就业。美国政府使用失业救济金对失业者提供再就业帮助，具体做法为：允许把失业救济金用于再次培训和再次就业工作；使用失业保险救济金作为再就业的担保，对长期找不到工作而又达到救济期限的失业人员，适当延长救济时间，在一般情况下，全国平均为16周。对破产和关闭企业的失业人员，组织6个月的就业训练。
(二)医疗方面
美国的健康医疗福利保障包括公共医疗保险或医疗照顾、医疗补助、私人健康保险和工伤保险等方面的内容。其中低收入群体的医疗保障制度主要有医疗照顾和医疗援助，这是美国·联邦政府最重要的医疗健康照顾项目。医疗照顾项目包括为65岁以上和伤残社会保障受益人支付大部分住院和医疗费用。医疗照顾获得者中有10％是贫困者，另25％是收入低于贫困线的人。同时，美国为老年人提供医疗健康保障。美国的医疗保险主要由两大块构成：政府医疗保险和私人医疗保险。政府医疗保险项目主要有：1．医疗保险(HI)：指付给住院病人医疗费和那些65岁以上及长期残疾人的其他相关费用；2．补充医疗保险(SMI)：指付给医生服务费、付给院外病人医院服务费以及其他一些付给65岁以上长期残疾人的有关费用。
新加坡的医疗保障制度可分为强制医疗储蓄：社会医疗保险、社会医疗救助三个部分，各部分均由政府机构管理实施。第一部分是保健储蓄计划(Medisave)，是强制性中央公积金制度的组成部分。第二部分是健保双全计划(Medishield Scheme)和增值健保双全计划(Medishield Plus Scheme)。这两个计划旨在帮助解决参保者大病或慢性病的医疗费用。它们属于社会保险性质，但采用自愿参加原则。健保双全计划按照起付线和共付比例制，对投保者住院及部分门诊费用给予偿付。第三部分保健基金(Medifund)计划，由政府出资设立基金，对无力支付医疗费的穷人给予医疗补助。在新加坡，病人门诊医疗需自付50％的现金，其余由政府补贴。
(三)教育方面
现代日本大学生社会支持与社会保障政策实行“收费加贷学金资助模式”。他们提供的贷学金叫做“育英贷学金”，是由公法人团体“日本育英基金会”专职管理，是为国家管理“育英贷学金”的独立机构。同时，日本政府设立了“第—种借贷学金”(对象是出身贫寒、经济困难的贫困生，学生无需支付利息)和“第二种助学金”(年利率3％，供其他需要的学生借贷)。这一模式，是一种较好的“穷国办大教育”的资助模式。
美国的高等教育相当发达，它对教育实行的是多元混合资助模式。据1994年美国教育部公布的情况，美国现行的大学生社会支持与社会保障方案有：1、助学金两项：“佩尔助学金”和“补助教育机会助学金”。两项助学金都由政府提供，其对象是家庭收入
低于联邦教育部规定水平的学生。2、贷学金四项：“帕金斯贷学金”，(即国防贷学金)，对象是家庭经济特别困难的学生。在读期间利息由政府支付，还款期的利息5％，是贷款利率最低的。还款期为毕业后第十月开始，期限10年；“斯泰福贷学金”(1965年高等教育法规定设立)，是美国最大的学生贷学金，总金额为全国资助金额的1／3。由商业银行出资，其对象是需要经济资助的学生，贫困学生可以享受政府的贴息，其他学生的不能得到贴息(利率不高于8.5％)。3、校园工读一项：大学生由学校安排，学校、社区、政府及非营利机构参加公益性工作，可以获得不低于联邦政府规定的“最低工资标准”的收入。4、“全国服务信托”方案(1994年开始实施)：克林顿政府为了降低贷学金拖欠率，鼓励学生通过参加社会服务(包括教育、保健、环境和安全4个方面)获得报酬，来解决经济困难，或是替代贷学金偿还的办法。
(四)住房方面
在低收入群体住宅消费保障制度方面，新加坡政府干预的政策很有本国特色。新加坡的住宅体制是计划与市场相结合的典范。政府于1960年成立了建屋发展局，制定了“五年建屋计划”，以廉租房的形式向居民提供了大量的政府租屋。1968年，政府又提出了“居者有其屋”的计划，从出租廉租房为主向出售廉租屋过渡。目前，新加坡已有90％以上的居民住进了新建的居民楼，人均居住面积达21平方米以上。公积金制度成为新加坡国民储蓄的主要组成部分，新加坡也成为东南亚地区解决住宅问题的典范。
日本作为后起的市场经济国家，社会保障起步晚而发展快，保障水平已不亚于其它发达国家，住宅消费保障在其社会保障中占有十分突出的地位。在构建住宅消费保障制度方面，日本政府采取了一系列的优惠政策，包括以低息贷款促进企业从事民间住宅建设、以低税和免税优惠促进私人住宅的兴建与购置。同时发挥地方群众团体的作用，吸收社会资金发展住宅建设，并且组织公团进行住宅开发。除了优惠政策外，日本政府还制定了完善的法规。通过建立健全住宅消费保障的法规，使得日本住宅政策逐步走向正轨，不同程度地满足了不同阶层的住宅需要。
美国是一个居住水平很高的国家，实行的是商品化的住宅消费保障形式。美国在住宅消费保障方面最具特色的，就是各项措施通过立法保障来实施。美国政府为了解决低收入居民住宅和贫民窟问题，先后通过了《住宅法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住宅与城市发展法》等。对住宅消费保障也作了相应的规定：一是扩大房屋抵押贷款保险；二是提供较低租金公房；三是提供低利息贷款建房。
三、国外社会保障实践对我国完善社会保障的启示
首先，要从我国的国情出发制定和实施社会保障政策，发展我国的社会保障事业。我国是社会主义国家，社会主义生产的目的是满足人民群众日益增长的物质和文化需要。这就决定了我们社会保障政策必须一切以人为中心，以广大人民群众的利益需要为最高准则。并且根据我国社会主义初级阶段生产力发展水平不高的实际情况，结合各方面的承受能力安排社会保障项目和水平，不搞超出国力的“福利国家”式的高福利政策模式，也不搞过去那不问贡献、不讲效用的小范围的普遍福利政策模式。
其次，根据不同时期社会经济发展水平和状况，我国社会保障政策应有不同的侧重。在我国目前国力还比较弱、人民还不富裕、各方面承受能力还不是很强的情况下，社会保障政策的重点应放在推进社会救济制度的完善上，当前尤其要重点搞好城市三条保障线和农村扶贫救济及农村居民最低生活保障的制度化建设，当前的社会保险政策主要是考虑如何稳定地推进覆盖面的扩大和财务机制的顺利转换。
第三，社会保障实施中实现公平与效率的统一。公平与效率是一对矛盾，但又不是截然对立的。一个精心设计的制度可以在公平和效率之间找到最佳的结合点，使公平和效率同时得到适度发挥。这里说的公平，不是数量上的完全相等，而是权利的平等，是法律面前的平等，是机会的平等。社会保障制度在本质上是一种国民收入再分配，这种分配在某种意义上带有一些“按需分配”的性质，但一定要适度，要避免因分配不当造成的鼓励惰性机制。对生活困难者的救助，要以保障其最低生活水平为目标。社会保障的待遇和给付标准，既要与个人缴费水平和缴费时间长短挂钩，又要体现社会互济的原则，既要切实保障职工的基本生活水平，又要有利于激励广大在职职工的积极性。
(作者单位：上海财经大学公共经济与管理学院)