摘要：各国并不存在完全一致的高等教育管理体制与运行机制的普世模式。但是，高等教育管理体制与运行机制必须遵循高等教育规律，体现现代大学特性，存在有大学自治与自主办学、教师权力与学术自由、民主管理与社会参与等共有特性。我国的高等教育体制改革要适合中国国情，体现中国政治制度与经济社会发展要求，具有中国特色。但是，同时要遵循高等教育规律，遵循世界各国高等教育体制发展历程中形成的共有特性。
关键词：高等教育体制机制；共有特性；改革
中图分类号：G645
文献标识码：A
文章编号：1672-0717（2012）01-0043-10
收稿日期：2011-12-15
作者简介: 李立国（1970-），男，山东滨洲人，中国人民大学教育学院教授，博士，主要从事高等教育理论与管理的研究。
体制与机制是任何一个实体机构开展工作不可缺少的基本构成。高等教育管理体制是指政府部门和高校的内部组织系统及其构建的原则与功能规定，涉及到机构设置、职责分工、权力分配及其相互关系等一系列重要而且具体的方面，体现了一个国家在高等教育管理活动中的中央与地方、政府与高校以及高校内部的职责、权力与利益关系。高等教育管理体制可分为宏观管理体制和高校内部管理体制。高等教育运行机制是指为了保证工作有效运行的基本程序与手段，是影响高等学校运行的各因素的结构、功能及其相互关系，以及这些因素产生影响、发挥功能的作用过程和作用原理及其运作方式，具有维持、推动、反馈、调控、保障及促进工作系统发展等功能。“体制决定机制，机制决定活力”，无论是体制还是机制，说到底都是为实现高等教育机构的整体功能和目标服务。就功能而言，两者具有相关性，但还存在差别：体制是机构功能的机构性静态体验，机制是高校功能实现过程的规则性动态体验。
一、国际高等教育体制机制的共有特征
发达国家在长期的高等教育发展历程中，形成了较为成熟的、各具特色的高等教育管理体制与运行机制。美国学者伯顿·克拉克将其归纳为四种模式，即“大陆型模式”、“英国模式”、“美国模式”、“日本模式”。在这方面，世界上并不存在一个相同的、普世的标准模式。
“大陆型模式”即欧洲大陆国家主要实施的政府控制与教授权力相结合的方式，政府和大学中教授的权力较强，而校院一级的权力较为薄弱。在德国、法国，政府部门有权干预学校学科设置、资源分配乃至教师聘用等，国家统筹高等教育的宏观管理活动，履行管理职责。由于政府的直接介入，大学层面的行政权力被削弱，校院行政权力受到较大限制。“大陆型模式”中，教授的权力较大，他们不仅拥有学术权力，而且有权决定资源的分配与使用，甚至掌握一定的人事权。“英国模式”是教授行会与校院理事会及行政人员的适度影响的结合。政府借助中间机构实行分散管理，大学受到的约束以间接方式体现。“美国模式”是政府分权的大学治理模式，大学自治受到的约束较少，国家对高等教育的控制较弱。“日本模式”吸收了欧洲和美国的一些做法，上层权力集中于文部省，国立大学设有董事会，院校行政力量相对较弱，而讲座教授在学院和学校拥有较大的权力。
由于各国政治制度和高等教育传统的不同，发达国家并不存在完全一致的高等教育管理体制与运行机制的普世模式。但是，高等教育管理体制与运行机制必须遵循高等教育规律，体现现代大学特性，故又存在一些共有特征。这些共有特征可以归纳为：大学自治与自主办学、教师权力与学术自由、民主管理与社会参与。发达国家高等教育体制改革的动向充分体现了这些内容。我国的高等教育体制改革要适合中国国情，体现中国政治制度与经济社会发展要求，具有中国特色。但是，同时也要遵循高等教育规律，遵循世界各国高等教育体制发展历程中形成的共有特性。
1．大学自治与自主办学
大学自诞生之日起，就担负着创新知识、传播知识的功能，而且大学所创新与传播的知识是“高深知识”，是“人类智慧的灯塔”。大学以“高深知识的创新与传播”为己任，决定了它是一个学术性组织，其组织特性不同于政府、企业等其他类型的社会组织。自治性是大学这一组织与生俱来的特性，不是政府或社会后天赋予它的权力。高等学校的学术权力不是外部赋予的，是高等学校的本质体现和内在逻辑的客观要求，是高等学校特性的外化。大学自治在中国的涵义就是办学自主权，或者说，办学自主权是中国特色的大学自治的说法。从严格意义上讲，政府不是下放办学自主权给高校，而是还权于高校，是恢复大学办学的本来面目，是尊重教育规律的体现。
西欧中世纪大学是一个自主性较强的组织，随着民族国家的建立和工业化发展，政府权力和社会力量开始介入大学，大学自治自主的内涵与形式发生了重大变化。自20世纪80年代以来，发达国家纷纷通过立法确立高等学校法人地位，确保大学的自治与自主办学。从1984年起至今，法国、美国、奥地利、日本、澳大利亚等国通过立法，赋予高校法人地位。如：1998年，美国马里兰州参议院682号法案授予州内高校公共法人身份；2002年，日本《国内大学法人法》认定国立大学为独立的民事主体；2004年，澳大利亚大学不再是国家机构，享有法人自治权。同时，法国、德国、日本等国家这些年高等教育制度改革的具体情况也更清楚地证实了这一点。
法国在拿破仑时期形成了集权管理的模式，高等学校被置于国家的严格控制之下。“大学为一个整体，所有教育机构均纳入其中；任何机构不得存在其外；所有教员必须是其成员，非其所属成员不得从事教学”[1]。1806年形成的这种集权模式一直沿袭到20世纪60年代。1968年法国的《高等教育方向指导法》确立了以分权制为指导思想的改革方向，该法确立的大学的三项原则之一就是自治。但是，法国大学的自治一直没有实现。2007年萨科齐政府通过了大学自治法案，决定从办学条件、教师聘任、人才培养和财务管理等方面给予大学自主权。
德国大学的传统在于既强调学术自治，也强调政府管理。在国家管理之下，如何保证学术自治与自主办学，历来是德国高等教育改革的核心问题之一。20世纪60年代以后，德国高等教育由传统的分权制变革为分权制与集权制相结合的管理体制，即合作的联邦制。进入80年代后，则重在加强高等学校的自主权，特别是财政上的自主权，使之摆脱国家财政的严格控制。2006年德国通过联邦制改革方案，决定从2008年10月起，废除《高等学校总纲法》，给予大学更多自治与自主权利。2007年1月德国北威州实施《高校自治法》，大学从国家机器和公共法人的双重身份转变为单纯的公共法人，大学从州政府继承除不动产之外有关大学的所有权利和义务；成立由校外人士占多数的大学委员会实行自主管理，强化大学决策权和执行权；教师不再是政府雇员而是大学雇员；大学有招生、结业和收取学费的决定权。
日本自2004年起实行大学法人化改革，国立大学由政府附属的机构变为与政府平等的民事主体，政府不再管理大学，大学和校长的权力扩大，社会参与大学的决策与管理，教师从政府公务员转变成为大学的雇员。法人化之前，文部省是国立大学的办学主体。法人化之后，国立大学独立法人成为大学的办学主体，文部省依然对国立大学法人拥有管理和监督权，但已不再是直接的办学者；政府从作为大学办学的主体转变为办学的监管者，从具体的办学过程管理转变为宏观政策制定和经费拨款的监管者。
大学自治的中国特色说法就是办学自主权。我国高等教育体制改革的核心问题是，要正确处理大学与政府的关系，真正确立高校法人地位，扩大并落实高校办学自主权。“确立并落实高等学校法人和自主权制度，是中国高等教育体制改革的重大创新，是根本性、彻底性和长期性完善的高等学校法人制度”[2]。在国际承诺方面，我国政府已对联合国教科文组织1997年11月发布的《关于高等教育教学人员地位的建议》这一迄今为止就大学自治和学术自由形成的最广泛国际共识投了赞成票[3]。同时，我国高等学校要确立教授治学的制度，发挥教师和学术委员会的作用；要扩大民主管理、教职工参与学校管理，真正落实工会法、教育法、教师法、高等教育法等一系列法律中对教职工参加民主管理的有关规定；要逐步建立中国特色的董事会或理事会，推动大学主动适应经济社会发展需要；应打破传统的管理观念和封闭的办学体制，形成利益相关者共同讨论和决定社会公共事业发展的良好治理模式。