[摘要]东亚国家福利被视为具有明显的生产主义体制，强调福利政策要为经济发展服务。从对1992年以来中国青少年福利政策的文本和相关统计数据的分析看，过去二十余年来，我国青少年福利政策出现了教育福利重心下移、健康保障服务普惠化、儿童福利对象扩大、福利供给主体多元化等趋向。这些新的发展趋势表明，中国青少年的福利政策虽有生产主义的色彩，却越来越多地强调了青少年作为公民的社会权利，相关福利政策的公民权属性呈增强趋势。从这个发展逻辑看，简单地将我国的福利体制看作是生产主义体制也许并不合适。
[关 键 词]青少年福利体制生产主义
[作者简介]程福财（1976-），博士，上海社会科学院青少年研究所副研究员，主要从事儿童福利政策研究。
[中图分类号]C913.5[文献标识码]A[文章编号]1008-7672（2014）02-0031-10
一、 引言：生产主义福利体制在中国的适用性
上世纪七、八十年代，因为两次石油危机的影响，西方国家经济停滞，新自由主义意识形态崛起，福利国家体制遭遇严峻挑战。另一方面，东亚的日本、韩国、新加坡、台湾和香港经济持续快速发展，且其社会福利的模式与西方福利国家呈现明显不同。东亚各国福利支出占本国GDP的比重一直很低。经济发展了，国家的社会福利支出却没有大幅提高，福利财政负担并不重。这样的奇迹，也引起国际社会政策研究者的高度关注。1990年，艾斯平-安德森（Esping-Anderson）出版《福利资本主义的三个世界》之后，国际社会政策研究者开始越来越多地关注福利体制，其中也出现了日益增多的关于东亚福利体制的学术讨论和争议。①
东亚国家福利体制究竟有什么特征？是否存在一种独特的东亚福利体制？如果存在，它与西方福利国家体制的差异在哪里？围绕这些问题，研究者进行了大量的分析和思考。1985年，米奇利最先提出东亚很多国家都奉行不情愿的福利主义（Reluctant welfarism）的论断，引起广泛关注。在他看来，亚洲四小龙的经济虽然快速发展，但国家主导的社会福利制度并没有相应建立和实施。韩国、新加坡、台湾和香港的政策制定者并没有像西方国家的领袖那样用迅速积累起来的国家财富协助民众应对失业、疾病与无人照顾等新的社会风险。米奇利因此将东亚四小龙定义为不情愿的福利国家。①
对东亚国家福利体制，霍利德（Holliday）在2000年提出了生产主义福利体制的解释框架，主张从经济发展与社会政策的关系角度解释“不情愿的福利国家”。在他看来，东亚国家的福利确有不情愿成分，但并非完全的不情愿。但凡有利于促进经济发展、促进生产力提高的公共福利与服务，政府不但愿意投入，其投入程度甚至超过西方福利国家。比如，无论是日本、韩国、台湾还是香港，对儿童与青少年的教育投入占GDP的比重就一直较高，对健康福利的投入也较多。之所以如此，盖因教育与健康直接影响生产效率，影响这些出口导向型的经济体系的活力。因此，他把东亚国家的福利归结为生产主义福利体制（Productivist welfare regime）：社会政策服务于经济发展，福利政策的制定与实施以促进经济发展为目标。对生产主义福利体制的领导者而言，福利政策是辅助手段而非目标，若非为了经济成长或严重的人道主义需要，个体或群体的一般福利需求不必纳入公共政策议程。②这个解释框架在东亚社会福利研究领域赢得了广泛的关注和支持。例如，我国国内也有研究印证指出，东亚国家在福利建设方面并非完全不作为，而是选择性作为。东亚国家对教育、健康、职业为基的社会保险以及许多资产调查为基的社会救助项目中都有较高的投入，相关福利服务发展的制度化水平比西方国家甚至更高。③
从本原上看，福利是与生活紧密相关的议题。但霍利德们却将东亚国家的福利发展逻辑与生产直接挂起钩来。这是一个令人惊奇又叹服的理论探索，对于我们理解东亚乃至全球社会福利的发展过程和脉络颇有启发意义。对于身处东方的中国学者来说，生产主义理论无疑是夺人眼球、发人深思的。霍利德基于对日本和东亚四小龙的调查分析而提出的理论，是否可用来解释中国社会福利体制的类型及其背后逻辑？市场化改革之后的中国，经济生产力被置于整个国家发展的重要位置上。在这样的背景下，我们的社会福利体制是否也如生产主义体制所说的那样被纳入到经济发展的议程和轨道之中？是否也是基于经济发展的需要？
中国幅员辽阔，地区发展差异悬殊，各类福利服务发展步伐并不一致，要对国家福利体制进行概括分析并不容易。本文只是试图通过对青少年福利政策发展逻辑的分析，来探讨其是否遵循生产主义福利体制的逻辑，进而为读者理解整个国家的福利体制提供参考证据。一国政府对青少年福利的关注程度和关注方式，是辨识这个国家里的国家与家庭在福利政策中的关系模式的敏感指标，也是讨论社会福利体制类型的依据之一。鉴于儿童与青少年自身不成熟并因此依赖于成人社会的保护，国家的力量通过公共政策确保儿童与青少年健康成长逐渐成为国际社会的共识。现代国家，特别是西方发达国家，在20世纪相继发展了具有自身特点的一系列儿童与青少年福利服务。不管是左派阵营还是右派阵营，都突出了国家在养育处境困难儿童与青少年过程中的责任。所不同的只是自由主义的实践者主张剩余式福利，保守主义则倡导普惠型福利。如，斯堪的纳维亚国家的儿童福利制度高度发达、完全普惠及所有儿童的几乎所有需要，强调市场自由主义的美国更多的只是关注贫困儿童、被忽视和虐待的儿童，对儿童教育与医疗的投入相对较少。
基于上述认识，本研究试图通过分析我国青少年福利政策发展变化的逻辑，为读者理解中国整体社会福利体制特征提供证据。本文所谓的青少年，专指尚在学校读书或赋闲在家而未参加工作的年轻人。对于青少年福利政策的发展演变，本研究聚焦在1992年以来的情况。选择1992年为起点，是因为邓小平在这一年南巡讲话，并成功开启了一轮全新的不断深入的市场化改革。此后，整个国家的发展开始不遗余力地贯彻落实以经济发展为中心的国家战略。在持续二十余年实践以经济为中心的战略过程中，我国青少年福利政策发展是否始终依循着生产主义的理论路径前进？这是我们试图回答的问题
二、 青少年福利公民权属性的张扬
公民权福利概念，起源于马歇尔关于公民社会权的论述：每一个公民，不分家庭背景和经济社会地位，都有权利享受到必要的教育与生活保障等福利权利。①这个论述，构成西方福利国家建立的理论基石。不过，和东亚的日本、韩国等国一样，中国政府在福利体制中的角色相对比较边缘。1949年后，承担照顾、养育儿童与青少年的责任主体，主要是家庭，政府大多只是发挥规范和督导的作用。1992年更深层次的市场化改革之后，政府在青少年福利政策方面的作用开始发生变化。除了如奉行生产主义福利体制的日本、韩国等地方一样继续强调青少年教育之外，我国政府对青少年的健康保障与生活照顾关注的制度化水平出现不断提升的趋向。相关福利服务虽没有形成完整的体系，但从其服务的目标对象看，它们的发展已呈现出一种明显的趋势，即从身份福利、特权福利、生产主义福利向基于公民权福利的发展。
（一） 青少年教育福利重心下移
教育是青少年福利的最重要内容之一。新中国建立之后，我国教育体制一度带有明显的精英教育色彩，更多的教育资源被用以选拔培养精英人才。也因此，出现了高等教育免费，义务教育收费的倒置状况。建国后的很长时间内，义务教育一直要收取学费、书本费和各种杂费，而通过选拔性考试进入高等学校就读的青年大学生不但不需要缴纳任何费用，还可以享受公费医疗、各种形式的奖学金和助学金等免费附带福利。在这种教育福利政策框架下，培养能够促进社会生产力发展的精英的目的跃然纸上，教育政策出现公平属性弱、生产性投资性强的特点。