【摘 要】 本文对我国宪政发展的历程进行了梳理,揭示了我国宪政发展历经曲折,终于走上健康发展道路的规律。同时指出我国宪政建设仍存在缺陷,须加大改革力度,进一步巩固完善。
【关键词】 中国;宪政;改革;发展;完善
中华人民共和国建国60年来,我国宪政发展虽历经曲折,但终于走上了健康的发展道路。
从1908年清朝政府的“钦定宪法大纲”出台,到国民党以破坏宪政的“临时条款”结束,历时41年(1908-1949)。这期间,经立法机关通过的各类宪法、临时宪法(约法)、宪法草案共15部,其中胎死腹中的5部,平均每4年出台一部宪法。1949年至1982年,新中国通过起临时宪法作用的《共同纲领》和“54宪法”、“75宪法”、“78宪法”、“82宪法”共4部正式宪法,平均每8年出台一部宪法。而美国1776年建国,1787年制定了世界上第一部成文宪法,虽经几次修改,共27个条款,迄今已经实施222年。我国制宪为什么频繁更迭,其主要原因就在于整个社会处于绵延不断的革命和斗争之中,每一次革命与斗争几乎都造成政治和经济的制度断裂,集中标志就是宪法不停地被更换,宪法的中心和重点不断发生位移。一直到了1982年,经过拨乱反正,确立了经济建设为中心,坚持四项基本原则和改革开放的基本方针,我们才制定了一部比较成动的宪法。这部宪法虽经三代领导集体的交替,但能在整体上保持20多年之久的生命,在中国宪政史上是第一次。但是随着改革开放和社会主义现代化建设事业的不断发展,有一些规定已经同我国的政治、经济和社会生活的现实不相适应,先后经过四次修正。
“88修宪案”内容虽然只有二条,但实现了“两个突破”,开创了“两个第一”:突破了“一大二公三纯”的公有制结构,第一次在法律上承认私营经济;突破了生产资料不能流通的禁区,第一次在法律上承认土地使用权的商品化。
“93修宪案”内容共9条,最具有里程碑意义的历史性突破是用“社会主义市场经济”取代了“计划经济”,从而使社会主义的整体理论焕发了生机,社会主义制度的优越性逐渐地被生动地反映出来。
“99修宪案”虽然只有6条,但确立了三个根本性问题:一是确立了邓小平理论为国家的指导思想;二是确立了社会主义初级阶段的基本经济制度和分配制度;三是确立了依法治国的基本方略,这是世纪之交我们党和国家迈出的最关键的历史性步伐,昭示着我们国家将摆脱“人治”的阴影,以法治的形象跨入新的世纪。
“2004修宪案”共14条,修改之多前所未有,修改的内容具有务实性、人性化、国际化等特点,立意高远,内涵丰富,时代气息很浓。例如:将“三个代表”重要思想用宪法形式确立为国家的指导思想,使之不仅是执政党的“立党之本,执政之基,力量之源”,而且成为国家的“立国之本、政权之基、国力之源”。再例如,这次修宪完善了私有财产保护制度,进一步明确国家对公民的合法的私有财产都给予保护,用“财产权”取代了原条文中的“所有权”,在权利的含意上更加准确;从而解决了发展市场经济最敏感、最复杂的财产关系和产权制度问题。这次将私有财产权从一般民事权利上升到宪法权利,激发了人们压抑已久的创造财富的热情,必将激活人们致富的理想,鼓起创业的风帆。
特别是人权入宪,是这次修宪最大的一个亮点。作为国家根本大法的宪法,无外乎规定两方面的内容:一是保护公民的权利,即人权;二是规制国家机关的权力,即民主。人权的实质是自主,民主的实质是主他,即公民对国家机关权力的监督和控制。人权和民主是宪法最核心的价值追求,宪法规定的其他内容都是为了在这两者之间保持一种精心设计又巧妙安排的平衡。在民主制度方面,我们建立了人民民主专政的政体,社会主义是我国的根本制度;人民代表大会制度是我国的政体,是人民当家作主的根本政治制度;我们还确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商的新型政党制度、民族区域自治制度、特别行政区高度自治制度、基层自治制度等基本民主政治制度和发展民主的具体措施,使我国的民主政治制度更趋完善,有了一个相对稳定的发展环境。
对人权概念的政治法律地位的确认,我们经历了一个从讳言人权到党和政府的文件予以确认,再到写入宪法的渐进发展过程。这次修宪将“国家尊重和保障人权”写入宪法,首次将人权由一个政治概念提升为法律概念,将尊重和保障人权的主体由党和政府提升为国家,由党和政府的执政、行政的政治理念和价值上升为国家建设和发展的法律理念和价值,由党和政府的政策规定上升为国家的宪法原则。人权入宪,是我们党和国家对人权问题认识的不断深化的结果,是中国社会主义人权理论发展的重大突破,开创了我国宪政建设的新篇章。
综合上述对现行宪法的四次修正,共31条,其中对序言部分的修改有5条,是关于国家所处的历史地位、根本任务、总目标和统一战线的规定所作的修政。对条文部分的修改26条,“总纲”一章占了17条,其中对经济制度的规定所作的修改就有14条;“公民的基本权利和义务”一章有1条;“国家机构”一章有7条;“国旗、国歌、国徽、首都”一章有1条。从现象看修改面不箅太小,但是从实质内容分析,主要是具体制度和具体政策的调整和完善,没有影响到社会主义根本制度的稳定,从而促进我国的宪政建设走上了健康发展的道路。
我们在看到60年宪政建设的辉煌成就的同时,还要清醒地认识到宪政建设不尽如人意的问题。宪法设计的我国的政治体制是:党委之要在于“统”,人大之权在于“法”,政府之责在于“行”,政协之职在于“商”,司法之效在于“公”。按照宪法与法律规定,应该是党委决策、人大决定、政府执行、政协推动、司法保障,各司其职,依法执政。但现实生活中错位、越位、缺位现象同时存在。特别突出的是政府本来是人大的执行机关,但“党政齐抓共管”的执政体制,变成了“党委决定,政府执行”,政府由党委直接领导,政府向党委汇报工作并负责,使人大无所适从,难以监督。由于权力高度集中难以制约,权力腐败触目惊心。本来,依法治国最本质的是依宪治国,但我们至今没有建立健全违宪审查制度和宪法诉讼制度,使对宪法实施的监督效力几乎等于零。
中国革命、建设、改革的成败关键都在共产党。我们党认真总结国内外政党执政的经验和教训,十五大提出“依法治国,建设社会主义法治国家”,十六大提出“坚持依法执政”,十六届四中全会第一次明确提出“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”。以依法治国的基本方略与依法执政的基本方式为标志,中国共产党从开元建国、致富强国开始步入制度治国、法理执政,这在中外共产党执政史上是一个没有先例的重大法治创新,第一次解决了共产党执政的基本方式问题。
依法治国的核心是依法执政,依法执政的关键是党的执政方式法制化和对执政党执政行为监督制约的法制化。所以,应以党的执政能力建设和先进性建设为主线,以改革创新精神加强党的自身建设,特别要在执政方式法制化与政党制度法制化上下功夫,把党纳入法治客体,不断提高执政水平,巩固执政地位,科学执政,民主执政,依法执政,始终为人民执好政,掌好权。