关键词： 压力型体制；基层服务型党组织；党内关系；党政关系；党群关系
摘要： 改革开放以来，中央、地方与基层形成的政治集权与经济分权体制是压力型体制适用于县乡以及乡村两级关系的主要因素。压力型体制是当前农村基层服务型党组织建设的根本困境。改变压力型体制，需从重构党内关系、规范党政关系、密切党群关系三个方面，加强农村基层服务型党组织建设。
中图分类号： C933.1；D267.2文献标志码： A文章编号： 10012435（2013）06068505
压力型体制是20世纪90年代末国内地方官员根据自身的感受创造出来的一个提法[1]。它“指的是一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”对于县乡压力型体制，荣敬本等人作过阐述[2]。本文以此为分析视角，结合2013年7月份在安徽省宣城市宣州区Y乡实地调查所获资料，探讨如何加强农村基层服务型党组织建设。
一、压力型体制之于农村基层党组织建设的适用性分析
笔者从改革开放以来形成的中央、地方与基层形成的政治集权与经济分权的制度安排来说明压力型体制对分析农村党组织建设的适用性。
政治集权主要表现上级政治组织掌管下级政治组织干部的命运，在党管干部的原则下，“党在干部的任免方面决定性的权力，干部的提名、考核、任免等管理权集中到组织部门”。[3]实际这也得到党内相关法规的支持。虽然《党章》明确规定党委会产生是由选举产生，但是同时规定“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。”类似这一规定在其他党内法规中也能见到。2004年颁布的《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》就对地方党委书记与行政机关负责任人的提名进行详细规定。因此，从人事权来看，政治集权实际就是上级党组织对下级政治组织负责人的产生有决定性影响。
经济分权是指“地方拥有较大的财政自主权，或者辖区主要的经济管理职能（ 管理地方国有企业、提供地方性公共产品和服务、制定和实施本辖区的经济管理规范、掌控或影响当地主要的国有资源和经济要素等） 由地方政府行使”[4] ，主要包括财政分权和经济管理权的下放。这样地方政治组织对辖区的经济发展、社会建设起到较大影响，有时甚至是决定性影响。经济分权是上级政治组织对下级政治组织进行考核的重要基础。上级政治组织授予所属下级政治组织几乎相等的权力，然后用同一内容，不同的指标来对所有下属政治组织进行考核，并将之作为其负责人晋升的主要依据，有学者将之称为“晋升锦标赛”[5]。
在金字塔式的等级制机构前提下，更高一级的级别与职务成为一种稀缺资源，比如并不是每个人都可以从乡党委书记晋升为县委副书记或其他县级领导干部。那么上级党委选拔的依据的是什么？中共中央组织部1998年印发的《党政领导干部考核暂行规定》对党政领导干部考核内容作了规定，包括思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩、廉洁自律五个方面，即“德、能、勤、绩、廉”。但是在实际的考核过程中，五个方面对于考核一个党政领导干部的重要性是不同的。一是因为改革开放以来，在强调以“经济建设为中心”与社会建设的大背景下，“绩”尤其是经济绩效与社会建设绩效成为考核的主要依据，而忽略其他方面，如思想政治素质。二是上级政治组织与下级政治组织形成委托代理关系的情况下，就会出现信息不对称的问题，下级党政部门负责人平时的真实表现上级负责人无法观察，因而只能通过其工作绩效来考核。
从理论上看，政治集权与经济集权不适用农村党组织负责人及乡村负责人的产生。按照《中国共产党农村基层组织工作条例》（以下简称“条例”）规定，乡镇党委由党员大会或者党员代表会议选举产生，村党支部、总支部和党的基层委员会由党员大会产生。同时，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》，乡镇政府负责人是由同级人民代表大会选举产生，村委会成员由全体村民选举产生，乡镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但是在调研中发现，政治集权与经济集权也适用上级政治组织与乡村政治组织的关系，特别是党政不分，党政一体化Y乡党政机构设置主要是党政办公室，主要包括党的工作、政府行政工作、人大工作、群团工作。从机构设置就可以看出，该乡一定程度上存在党政一体化现象。早在2004年该乡曾实行“主官合一”试点工作，即乡党委书记、镇长一肩挑。的情况下，上级政治组织将各项任务进行分解，量化，并将之作为乡村党组织考核的主要依据。调研发现，虽然村级组织没有独立的财务机构，但其经济收入主要来源是村里资源的租让，也符合财权与经济管理权的下放。
因此，在上述分析中，可以得出这样的结论，一是在基层党政一体化的情况下，不仅县与乡党组织之间是压力型关系，乡与村党组织之间也是压力型关系；二是上级政治组织与下级政治间政治集权与经济集权的制度安排是形成这种压力型关系的主要因素。
二、压力型体制：当前农村服务型党组织建设的根本困境
中共十八大报告指出：“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。”应该说，2006年农业税的废除，“国家在乡村社会为开始从汲取式整合转向供给式整合”[6]，相应地对党组织角色与功能转变提出了要求，为建设基层服务型党组织提供了现实基础。但是“乡村组织并没有成为改革者所设想的服务型组织”[7]，笔者在Y乡调研时发现，基层服务党组织建设状况并不乐观，服务功能不突出，其根本困境在于压力型体制。
（一）考核主体与服务对象的错位，主动服务不够
从本质上说，上级组织与群众都应该是基层党组织的考核主体，这是因为基层党组织服务农民的双重角色，一是作为执政党的基层组织，其提供的服务是执政党提供服务的组成部分，表现为服务任务自上而下的逐级发包，如安全生产、社会治安等。作为中国共产党在农村的执政力量，其提供的服务水平往往反映执政党为农民服务的质量，这也是建设服务型马克思主义执政党重要内容。二是作为农民的直接服务者，要时刻倾听农民的呼声和诉求，这也是基层党组织利益表达功能的重要体现。
但是，笔者在Y乡调查发现，农村基层党组织主要提供上级发包下来的服务。这主要是因为区级政治组织对Y乡政治组织，乡政治组织对村“两委”的考核采取目标管理的方式，这也是当下中国地方党政组织对下级管理常用的一种方式。有的学者称之为“目标管理责任制”，即“将上级党政组织所确立的行政总目标逐次进行分解和细化，形成一套目标和指标体系，以此作为各级组织进行‘管理’（如考评、奖惩等）的依据，并以书面形式的‘责任状/书’在上下级党政部门之间进行层层签订。”[8]这种考核机制就是压力型体制下的产物。Y乡对各行政村“两委”的考核分为农经管理、计划生育、综治普法和信访工作，安全生产、水面管理、“一事一议”规费征收、农业和农村工作、党建工作等八个方面，共计970分，考核主体为乡镇对口管理部门，如农经管理由农经站来考核。根据各部门打分，综合考核结果从高往低分为好中差三等，并与村干部的津贴直接挂钩。好中差等次的村干部每个月分别获500、400、300元不等的津贴。同时，村民也给村干部进行测评，但是没有测评细则，测评结果与村干部的津贴无关。新制度主义的代表人物诺思认为，“制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励。”[9]的确，这样一种考核机制，促使村干部整天忙于上级指派下的任务，村干部根本就没有时间和精力去联系和接触农民，没多少机会去了解农民的实际需求，倾听不同农民的心声，主动为农民提供服务。
（二）推动发展与服务群众的尴尬，做群众工作能力下降
中共十八大报告指出了基层党组织的四大作用，即“推动发展、服务群众、凝聚人心”。当前中国地方发展主要是地方政府（包括党委）主导的模式，这其中，政府主导招商引资是重要形式。但是不同层次的政府，招商引资企业的规模、资金的数量与产值是不同的，一般与政府层级成正相关。所以，相对而言，乡镇一级的招商引资的难度是最大的。笔者在Y乡调研发现，基层党组织招商引资数量也是上级党政对Y乡党委政府年终考核的重要内容，财税收入考核的重要支撑。在这种目标管理责任制的压力下，该乡党政主要干部每年要花很大一部分时间用于招商引资等工作。可以说，在压力型体制下，对于像Y乡一级的党组织而言，推动发展主要就是招商引资。
同样在政绩考核的要求下，招商基本上是投资工商业，这又涉及另一个问题，开发商的用地从何而来，各地普遍的做法是向农民征地。在当前我国的土地制度下，土地市场主要存在于地方政府与投资开发商之间的关系，即政府以相应的市场价格将征收来的土地卖给开发商。政府却是从农民那里以低价强征的方式获得土地，农村无法享受土地市场释放出的红利，这也是导致各地频发群体性事件的重要原因。Y乡在征地过程中的情况稍好，各种工作措施比较及时到位，没有发生群体性事件，但是仍有部分失地农民对乡党委和政府不满，去上级政府上访。从根本上说，推动发展与服务群众是一致的，推动发展是为了更好的服务群众。但是在地方发展具体实践中，推动发展却不一定服务大多数群众，却是服务了开发商。这样就导致了地方政治组织，特别是基层政治组织在群众的公信力的下降，大大损害党群、干群的亲密关系，使基层党组织做群众工作能力下降。这种能力的下降也得到该乡现实案例的印证。听该村党总支书记讲述，除了征地引发的上访，该乡也发生了因群众提出不合理的要求无法得到满足，出现的几起群众上访事件。国内有学者把这种上访称为“谋利型上访”[10]。谋利型上访的出现表明农民对基层党组织的不信任。从乡村治理主体角度来看，主要是因为基层党组织没有适应后税费时代乡村社会的变迁，对群众的心理与行为的变化把握不到位，做群众工作能力的下降。
（三）乡村精英流失严重，服务队伍老化
改革开放以来，中国的城乡差距逐步拉大，压力型体制是一个影响因素。从文明形态来看，现代化过程是一个从农业文明向工业文明转型过程。不同现代化道路，政治组织在其中作用是不同的，作为一个后发国家，政治组织起着主导作用。相比农业增长缓慢，在压力型体制下，工业增长速度快。因而在官员有限的任期内，会将有限的资源（土地、资金、技术）用于发展工业，加强城市市政建设，并随着带来增强城市政治组织的管理能力，提升城市的公共服务（主要是教育与医疗等）的水平，因此城乡不仅在经济发展上出现差距，公共服务差距也在拉大，反之，城乡公共服务差距的拉大，会吸引越来越多乡村精英在城市工作、定居。加上相关政策不利于乡村精英的在乡村发展，最终导致大多数年轻的乡村精英不愿意从事乡村党组织工作，导致从事乡村党建工作后继乏人，村级队伍老化较为严重。Y乡的10个行政村和1个社区“两委”成员无一人在40岁以下，大部分在50岁以上。他们一般是土生土长的本村人，从事农村工作时间较长，经验较丰富，但大多数人学历不高，对现代化的农业专业知识了解也不多，甚至很多人连电脑都不会用。在过去，他们能力或许还是满足农民的需求，但是随着2005年“建设社会主义新农村”思想的提出，“工业反哺农业”机制的形成，国家对“三农”关注度增加，投入增多，对乡村党员干部的要求越来越高。他们的自身能力开始满足不了农民的需求，服务能力呈弱化趋势。也因为这一问题较为突出，早在2010年宣州区区委就颁发了《宣州区村级后备干部选拔、管理工作实施意见》，要求在Y乡公开选拔村级后备干部11名，其中，10个村每村1名，1个社区1名。但是最终只选拔了5名村级后备干部，村级党组织服务队伍老化的状况没有得到根本改善。
三、农村基层服务型党组织建设的路径选择
改变压力型体制是学界的共识，应该建构什么样新的体制替代它，目前占主导的看法是建立民主合作型体制。[2]这是变革乡村治理方式的必然选择，但是就建设农村基层服务型党组织而言，可以从重构党内关系、规范党政关系、密切党群关系三个层面来展开。
（一）重构党内关系，建立上级党组织支持农村党组织建设机制
正如彭穗宁所述，“我国的组织领导制度具有资源配置逐级递减，承担责任逐级递增的基本特征。对于基层来说，资源越少，意味着解决问题的能力越小；责任越大，意味着需要面对的矛盾和问题越多。”[11]对于这种现状，中央也认识到这一问题，并开始探索解决问题之道，笔者认为，应该总结探索成果，建立相对稳定上级党组织支持农村党组织建设机制：
1. 建立社会资源下移机制。对于基层党建工作而言，在社会资源中，最重要的是人与钱。当前随着财政转移支付的实行，乡村的财务状况得到好转。同时，随着选派干部和大学生村官等政策的实行，人才匮乏的状况得到缓解。在Y乡调查时发现，Y乡对不同的行政村使用不同的人才。对先进村使用大学生村官，对后进村使用选派干部。Z村是一个后进村，也是一个圩区。因此，宣州区委组织部就选派一个区水利局的业务骨干来协助Z村的“小农水”项目。在调研时，Z村村干部说，选派干部的作用不仅仅是在水利建设上，在思想观念的更新、现代化办公手段的使用都起到重要的作用。问题是选派干部一个任期为两年，要出台相关政策法规，实现选派干部支持农村建设的长期性与持续性。同时调研时发现，不少大学生村官把在农村工作作为考取公务员或事业编制的跳板，并没有长期扎根农村的愿望，也要出台政策稳定大学生村官队伍。2012年颁布《安徽省农村基层党组织建设2012-2016年规划》（下称“规划”）就对大学生村官的培养与使用作了明确规定。《规划》指出：“加大对优秀大学生村官的培养使用力度，把通过选举进入村‘两委’班子、选拔进入乡镇和县（市、区）直部门领导班子以及选拔为县级团委、妇联领导干部作为大学生村官成长的重要途径。”实际成效如何，有待实践检验。
2.是建立提高乡村干部待遇、职务晋升机制。在当前权责不对称状况无法得到根本改变的情况，要想留住人，吸引更多的优秀人才加入乡村干部队伍中来，必须要切实解决好乡村干部，特别是村干部待遇偏低的问题，增加他们晋升机会，使他们的价值能得到真正体现。在Y乡调查时发现，近年来仅有一位村干部成功晋升副乡长。中共安徽省委组织部注意到这一问题，2012年的《规划》指出：“加大从优秀村干部中招录乡镇公务员和招聘乡镇事业编制人员力度，畅通从优秀村党组织书记中选拔乡镇领导干部渠道。”即便如此，也要考虑那些没有进入乡镇公务员和乡镇事业编制又长期在一线工作的村干部出路问题，毕竟当前我国党政机构是金字塔式的组织结构，且存在晋升“天花板现象”，不是每一位村干部都可以成功晋升的。
（二）规范党政关系，明确服务型党组织建设的着力点
早在2005年温家宝就提出“服务型政府”这一命题，中共十八大报告再次强调建立“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。这就带来一个问题，如何规范党政关系，同时建设基层服务型党组织与基层服务型政府？这就必须注意到党政之间的关系。根据《党章》规定，中国共产党对政府与社会的领导分为思想、政治与组织上领导。农村基层党组织对基层政府与乡村社会的领导也应分为上述三个方面的领导，基层服务型党组织建设的重点也应该放在这三个方面。
1.注重加强对群众的思想引导。思想引导的内容包括一是党和国家的大政方针，马克思主义中国化最新理论成果。二是党和国家关于“三农”问题的最新政策。近年来，党和国家的惠农、支农政策越来越多，对“三农”问题关注度也日益增加，通过宣传让农民能及时了解党和国家对他们的关心与关怀。三是在本地区经济社会发展的重大时刻，把握农民的思想与心理上的变化，及时做好沟通与疏导工作。引导形式上采取多样化，可以通过远程在线教育方式，也可以聘请专家来作专题辅导等。
2.注重在乡村各项工作中领导核心作用的发挥，实现服务群众的政策保障。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定：“乡镇党委和村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。”讨论决定本乡镇和本村经济建设和社会发展中的重大问题是乡镇党委与村支部的重要职责。这就意味着服务发展是基层服务型党组织的重要功能。在当前党和政府大力强调民生的情况下。党组织要处理好服务发展与服务民生的关系。同时也要处理本地区重要问题政策的总体设计与具体事务的关系，避免党组织陷入具体事务主义。
3.推荐优秀党员干部，实现服务群众的组织保证。政治录用是现代政党的重要功能，政治录用的一个方面就是“政党把能够体现政党意图的积极分子推荐给民众，由民众把他们选举到权力机构中去。”[12]对于基层党组织来，就是将优秀党员干部推荐至基层政府与村民自治组织，贯彻党全心全意为人民服务的宗旨。
此外，要改变当前乡镇党政事务合一的现状，实行党政机构设置分开，党政事务分开是基层服务型党组织建设重要体制保障。考虑到上级组织给乡镇机构的编制数有限，可以考虑将党的宣传、组织与监督部门，合署办公，成立人员精干的党委办公室。
（三）密切党群关系，建立、完善服务群众机制
1. 建立党组织与群众沟通协商机制。笔者在调研时，发现Y乡建立乡村两级联系村民的制度，即乡干部联系村制度和村干部的包组制度。乡干部联系村制度主要是由一名党政班子成员、中层干部与普通工作人员组成的工作组负责联系一个村，并出席村内重要会议。村干部的包组制度，是指一名村干部主要负责一个或几个村民组的具体工作。这一制度安排只是让乡村干部了解村内、组内的事务。可以在这一制度基础上再建立两种机制，一是建立乡村干部与村民的定时沟通机制。可以是乡村干部传递一些本乡村与上级组织的信息，也可以是村民向乡村干部传递他们生产、生活中遇到的问题，最终实现信息自上而下与自下而上信息的双向流动，增加党群、干群的相互信任。二是建立乡村重大事务的协商机制。可以就乡村“经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行协商，广纳群言、广集民智”[13]，充分尊重村民当家作主的地位。
2. 建立党员服务群众机制。无论是地方党组织还是基层党组织都具有服务群众的功能，但是在服务群众同时，它们还要统筹地方与乡村全局发展，不可能时时刻刻与群众在一起。普通党员时刻与群众生活在一起，建立党员服务群众机制可以延伸基层党组织的服务功能，实现服务的日常生活化。笔者在Y乡调查过程中，许多村设置“党员联系户”。根据该乡相关资料显示，其设立的主要依据是自身专长，这是党员服务群众一个非常好的制度安排。这个制度能否实现设计者的目的主要取决于选什么样的党员作为负责联系农民的党员，毕竟服务根本上是人对人的服务。不仅要根据自身专长，更要考虑农民的实际需要。因此，应该优先考虑两类党员，一类是能人，即在能经营、善管理，在农村经济发展中具有较强能力的党员。二是好人，即性格好、人缘好、口碑好、作风好、沟通能强、善于做思想政治工作、群众基础扎实、情商高的党员。
3. 完善群众评价党组织与基层党员干部机制。改变当前群众评价基层党员干部模糊化，增加对乡村两级党组织的评价，可以从服务内容（主要是农业生产与农民生活等内容）、服务方式、服务态度、服务效果等方面设定相应指标体系，与分好、中、差三等。并将这种考核结果与上级组织对乡村两级党组织考核结果一起（比重各有不同）作为干部年终考核、干部待遇提高、职务晋升重要依据，增强群众评价的实效性。
致谢：感谢匿名评审人提出的修改意见和芮秀妹等对调研资料的整理工作。
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责任编辑：陆广品