摘 要：“农民上楼”是在国家出台《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》背景下的特殊现象。由于政策、法律等相关方面的不健全以及农民自身的一些原因，导致出现了某些问题。试从社会策划模式为切入点来探讨应对这些问题的方法，让农民更好地上楼。
关键词：农民上楼 社会策划模式 发展策略
中图分类号：G206 文献标识码：A 文章编号：1007-3973（2012）006-001-02
1 “农民上楼”现象分析
1.1 “农民上楼”
自国家出台《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》以来，一场风风火火的“农民上楼”运动正在全国20多个省市地展开。“农民上楼”指的是将农民搬离原来家宅，集中居住在仿照城市建立的农村社区，统一住上楼房。原有的宅基地被平整，复耕为耕地或者发展为城市建设用地以支持我国的城镇化建设。
2005年，我国城镇化率达到43%，已产生400多万失地农民，“十一五”期间，我国的城镇化率将以每年平均0.8个百分点的速度提高，据《全国土地利用总体规划纲要》预计，2000年至2030年得30年间，全国城市占用耕地将超过5450万亩，届时，我国失地农民群体将超过1.1亿人。
1.2 “农民上楼”的意义
国家：国土部部长徐绍史指出在中国经济发展要用地、耕地和粮食安全也要保证，增减挂钩、让“农民上楼”是解决地方经济发展对土地的迫切需求、缓解用地压力的主要方式之一。通过增减挂钩，大约有2700万亩的农村建设用地将纳入城市建设用地当中，因此“农民上楼”可以说是一次以国家利益出发的运动。
农民：农民集中居住，不仅提高了土地利用率，增加经济发展所需要的建设用地。对农民来说，告别平房、走上楼房，改善了原有的居住条件，提高了生活质量，而且住进楼房社区，更有利于统一的管理和规划。
1.3 “农民上楼”的问题
(1)暴力拆迁：虽然有关条例规定在集体土地征地过程中，严禁暴力行为的发生，但是有些地方政府和商人为了“业绩”和一己私利暴利拆迁、强制征收，导致了农民自杀以示反抗的悲剧。
(2)差距问题：对于部分农民来说，虽然住上了楼房，但是原有的生产方式并没有改变，一些农民自嘲“扛着锄头上五楼，阳台上面把猪养”。缺乏稳定的收入，生活水平降低，失地后的农民就业质量不高而且存在隐性失业。虽住上了楼房，但是社会保障条件、医疗卫生服务、养老保障等一些社会保障和福利措施的发展都没有“跟上”，与真正的城市居民差距很大。
(3)补偿费用问题：农民虽然通过让出土地获得了政府的补偿款，但是这些安置补助费或者土地补偿费往往是一次性发放给征地农民，且不说这部分补偿款许多农民缺乏有效利用、坐吃山空，很多农民反映就是连住上楼房需要额外支出的费用，比如物业费、取暖费都很难满足。
(4)对生活习惯的影响：住上楼房改变了村落原有的生活方式，打破了千百年来的居住格局和人际交往方式，对于一些老人来说上下楼梯不便更严重束缚了他们的交往和精神需求，以至于产生心理和精神问题。
2 社会策划模式应对“农民上楼”现象
在土地征用的过程中，有些农民不是自愿上楼，而是被迫上楼，面对暴力拆迁、强迫征用，很少的农民会意识到运用法律和社会权利维护自己的利益，更多的是隐忍退避，有些村民甚至用极端的方式来进行反抗。2009年10月，因补偿款购买不起足额面积楼房，坝头村35岁女子徐传玲自杀、王素梅丈夫组织拆迁队不果沉湖，如此的悲剧还有很多。
住上楼房后，很多农民并没有得到政府原先答应好给予的补偿，因此社区的失地农民陷入一种“闹”的日常化形式——“缠”，他们天天到政府部门“闹”，如果政府人员不予理睬，他们就静坐、绝食，但是这种方式并没有获得问题的解决，反而是让农民遭受了更大的损失。因此，提高农民自身素质和维权意识，为农民找到自己的权利代言人和切实的权力维护人，为失地农民以后的生计谋得出路十分重要。在这种情况下，笔者提出运用社区工作中的社会策划模式来应对“农民上楼”问题。
2.1 社会策划模式
社会策划模式也叫社会行动模式，是指在没有采取社区行动之前的策划工作。它要求在理性方法论指导下，依靠专家的意见和知识，准确把握社会工作机构的理念、政策、资源和方向，以此确立社区工作目标。社会策划模式可以满足服务对象的即时需要，而且能够在较短的时间内作出决定，并采取相应的行动以解决社区存在的问题。运用社会策划模式来应对“农民上楼”现象可以让农民更好的上楼，避免农民为了维权作出一些非理性的行为。
2.2 具体应对措施
如何运用社会策划模式让农民更好的上楼，需要“对症下药”，要以“农民上楼”现象中存在的问题为切入点，社区工作者通过这些切入点进行介入，才能真正了解问题根源、更好的解决问题。
(1)社会策划模式认为人都是追求自我利益最大化的理性人，人有问题认知能力和能动性实践能力。一些农民在面对拆迁时所采取的自杀等一系列非理性的行为是因为他们认为拆迁违背了自己的意愿、侵犯了自己的利益。社区工作者此时要担任专业的协调角色，帮助农民分析利弊，运用法律和有关国家政策维护他们的合法权益。
我国政府在土地征收过程中出台了很多维护农民权益的政策，我国《宪法》及《土地管理法》都明文规定：宅基地属于村民集体所有，农民的宅基地使用权受法律保护，对宅基地的拆迁、征收必须经过农民同意。在集体土地征地过程中，严禁暴力行为的发生，《国有土地房屋征收与补偿》第三十一条禁止暴力拆迁的规定，构成犯罪的要追究相关责任人的刑事责任。社区工作者正式要以这些法律和政策为依据，来维护农民的合法权益，防止农民受到迫害或者作出非理性行为。
(2)土地征用补偿的范围基本上都限定在土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费四个方面，并且多是一次性发放给征地农民。但是在具体土地征用过程中，往往存在着农民、政府和商家三方的博弈。政府本应在农民和商家之间起调停作用而非中间商，但是某些政府为了自己的“业绩”、赚取更多的“土地财政”利用拆迁谋取暴利，政府征用土地后将土地进行统一规划，将“生地”转换成“熟地”后拍卖给商家若干年的使用权。商家付给政府的费用包含了政府从农民那里取得土地时所支付给农民的各项费用、政府对土地进行基础建设时的投资以及自然增值，商家为了自己的利益当然是尽力的压低价，而农民获得的是一次性补偿，土地的自然增值费是属于政府的。在这场利益分配中，农民无疑处于劣势地位。根本原因是政府充当了中间商的角色，从利益分配中赚取“差价”，这就必须出现真正维护农民利益的第三方组织来代替政府的角色。
社区工作者作为技术专家，此时应作为商家和农民的中间调停人，辅导农民，引导农民参与利益分配并取得利益的最大化。这样防止某些政府因此谋取暴利，农民除了获得一次性的安置补偿费等之外，还可以获得土地的增值费，更有利他们的长远发展。
(3)社区策划对失地农民长远发展的规划作用。土地是农民的“命根子”，农民日日夜夜在土地上劳作以获得生活来源，失去了土地的农民将怎样可持续发展呢？2010年中央一号文件强调要先复垦、后归还政策，也可以先占地，3年内要以复垦的耕地归还。但很多地方却出现了不能复垦归还的现象。另外，许多地方存在政府拖欠农民一次性补偿款的情况，农民所得的补偿款一拖再拖、一少再少，很多最后无法追回。这时社区工作者要起到监督者的角色，建立监督机制，促使政府实行财务公开和政务公开，加强对征地费使用情况的监督，并及时将补偿资金标准额度和每户农民资金到位情况进行公示，严禁挪用，必要时帮助农民追回应得的土地补偿费和复垦耕地。
失地农民失去生活来源，应积极组织农民就业，但是由于失地农民文化素质总体偏低，在人才市场竞争中处于劣势，就业困难。社会策划模式中的社区工作者作为技术专家和项目规划者，要对农民及时开展就业培训，提高农民的整体素质和就业水平。作为项目规划者，社区工作者要对社区问题、民众需求进行界定，明确自己可以动员的资源及类型，利用所用的社区和社会资源为农民寻找就业岗位，促进农民就业。比如说可以与政府沟通，实行公共就业工程计划，引导农民在绿化、环保等服务中就业；可以利用农村社区的地理优势，发展旅游业或餐饮业；规范和引导农民出租房市场，在这些项目的实施中，社会策划模式都可以发挥其重要的作用。
(4)社会策划模式中的社区工作者也是方案实施者，社区工作者是推进服务项目的主体，在完善社区农民的社会保障、医疗服务等方面都可以发挥其作用。社区工作者一方面要督促当地政府完善社会保障制度、医疗服务水平，维护农民应得的利益，缩小社会保障、保险等方面的城乡差距，让农民不仅是“身体上楼”并且地位也要上楼。并且要自己发挥对农民的服务作用，建立专门的服务机构，开展社区照顾，对社区内的老人和儿童进行护理、照顾，维护社区内良好的邻里关系、家庭关系，促进社区的和谐发展。
(5)注重对上楼农民的心理和精神照顾。上楼打破了农民原有的生活格局和人际交往方式，许多农民尤其是老年人对新的环境适应性较差，不习惯现在的生活方式，从而出现焦虑、彷徨，严重的甚至会对生活失去信心，出现心理和精神疾病的现象。
因此社区工作者要尤其注重对这楼农民心理和精神方面的调整照顾，开展相应课程帮助农民适应“楼层生活”，比如农民习惯使用土灶，上楼可能要使用煤气等方式，社区工作者不仅要帮助他们使用新的工具，更要教会他们一些防火知识。对于有些老人不方便上楼、下楼，精神生活难免孤独，社区工作者可以组织工作人员或志愿者定期走访，陪伴老人。另外，在社区内开展丰富多彩的社区文化活动，让农民在工作之余享受生活，促进农民整体文化素质等的提高。
3 社会策划模式应对“农民上楼”现象存在的缺陷和不足
(1)国家政策方面：目前土地增减挂钩政策本身还存在着很多不足，比如土地征用制度不合理、农村产权制度不明确以及相关法律的缺失都加剧了社区工作者工作的难度。另外，社区工作者自身力量的有限可能很难跟一些大的势力抗衡，导致最后结果很难完成。
(2)农民本身：农民对社区工作的认识度和接受度不高，在遇到困难时很难想到运用社会工作者的力量维护自己的合法权益。如果社区工作者在短时间内不能维护农民的利益，可能会使农民对社区工作失去信心，不利于以后工作的开展。另外小农思想的禁锢，“各扫门前雪”的思想局限，使得农民团结意识不强，仅仅追求自己的利益最大化，在自己的利益得到实现后很难团结起来共同对抗恶势力。比如某些钉子户，不是因为政府政策问题，而是因为想追求更多的利益，可能因为一家的利益而违背了整个农民整体的利益。这个时候社会策划模式要运用最适宜政策原则，找出最符合大众利益的方式解决问题。
(3)社会策划模式本身：不注重人的发展，居民的参与率低，服务对象在服务项目的地位无足轻重，他们影响决策的机会十分有限，服务对象也缺乏认同和投入，有时会变得懒惰和被动，形成失地农民对社区工作者的依赖。同时社会策划是依赖过去和现有的资料来制定的，这样的计划可能与未来发展不符，上楼后的农民可能在今后的发展过程中遇到各种各样的问题，拟定的发展计划可能与发展情况不符，这就要求社区工作者要密切关注社区发展情况，不断改进发展策略。
参考文献：
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