摘 要:农民工属于劳动法意义上的劳动者,应当享有与其他劳动者相同的劳动权,但现实中农民工的劳动权经常得不到有效保护。农民工是弱势群体,我国应当完善法律援助制度,尝试构建宪法诉讼制度,完善劳动争议处理模式,重点改革和完善涉及劳动权保护案件的诉讼程序,包括扩大受案范围,合理分配举证责任,降低诉讼保全和先于执行的条件,加大用人单位诉讼费用的承担成本等,最终实现农民工劳动权的有效保护。
关键词:农民工劳动权;诉讼法;改革
中图分类号:D922.5文献标识码:A
文章编号:1003—0751(2010)04—0095—03
农民工是特定历史时期和条件下进城务工农民的统称,随着我国工业化、城市化和农业现代化目标的实现,农民工这一特定群体会逐步消失。农民工的出现是“中国现代化运动中意义最为深远的进步,他们是激发农村社会变迁的重要动力源泉,也是中国农民现代化的开路人”①。然而,这样一个对中国社会经济发展有着巨大贡献的特殊劳动群体,其劳动权利却一直得不到有效保护。本文从诉讼的角度,对农民工劳动权的保护进行探讨。
一、农民工劳动权利体系的构成及其保护现状
劳动权从西方民主思想中萌芽,后来发展成为受宪法保护的重要权利。我国《宪法》明确规定公民享有劳动权,但未对劳动权的概念作出届定。学界对劳动权的含义主要有三种观点:一是劳动权是一项具体的权利,指工作权、就业权;二是劳动权是公民、劳动者所享有的获得劳动就业机会并按劳动的数量和质量取得报酬的权利;三是劳动权是与劳动有关的一系列权利的总和。上述关于劳动权的理解在本质上是一致的,即劳动权是劳动者享有的一项最基本、最重要的宪法权利,这种权利与工作密切相关。劳动权作为相对独立的权利类型首先是一种法定权利,即由宪法和法律加以规定并保障的权利,其次是一种涉及人身、财产和经济、政治、文化等方面的综合性权利,这种综合性权利涉及人权。劳动权与生存权和发展权紧密相连,其内容关系到劳动者的生存和发展,关系到社会进步,因此劳动权的保护至关重要。
从法理和法律实践来看,农民工属于劳动法意义上的劳动者,应当享有劳动权,然而,由于其身份和地位的特殊性,人们往往忽略其劳动权的整体属性而强调农民工作为劳动权利主体的特殊性,一些地方甚至出台了专门针对农民工劳动权利保护的立法。笔者认为,在现有法律体系框架下,农民工劳动权利体系应当包括就业权、劳动报酬权、休息休假权、职业安全权、职业培训权、社会保险和福利权、组织和参加工会权、民主管理权。农民工的劳动权是一个完整的权利系统,理应得到宪法、法律、法规的完整有效的保护。然而现实中农民工的劳动权利经常得不到有效保护,主要表现在七个方面:第一,农民工的就业权经常受到侵害如在就业时遭受户籍歧视。一些企业在用工时往往要求应聘者“限本市户口”或者“本市户口优先”,剥夺或限制了农民工的就业权。第二,农民工的劳动报酬很低,往往不能按时足额发放。获得劳动报酬是农民工实现劳动权的核心内容。农民工从事的大多是繁重的体力劳动,劳动条件较差,劳动报酬较低甚至低于国家规定的最低工资标准;农民工与城镇劳动者相比,同工不同酬;一些行业随意拖欠、克扣甚至拒付农民工工资,一些用人单位不按规定给农民工支付加班工资或少给加班费。第三,农民工的休息休假权经常受到侵害。现实中一些用人单位随意延长农民工劳动时间,占用农民工的法定休息休假时间,在某些行业如餐饮行业,农民工劳动的时间更长。第四,农民工的职业卫生安全得不到保障。我国是职业病和职业安全事故高发国家,在遭受职业安全危害的劳动者中,农民工占了大多数。目前,农民工从事的行业集中在采掘业、建筑业和低端的第三产业如化工、建筑、餐饮服务业等,一些农民工在遭遇劳动安全事故后得不到及时有效的救助,2009年发生的张海超“开胸验肺”事件就体现了农民工维权的艰辛。第五,农民工的职业培训权得不到保障。农民工的平均受教育水平、受培训比例明显偏低,虽然早在2003年农业部、劳动和社会保障部等六部委出台的《2003—2010年农民工培训规划》中就确立了政府在农民工培训中的主体地位和组织领导职能,但该规划的实施效果并不显著,“关于搞好农民工就业服务和培训的问题,各地做的明显不够,需要政府、企业多方努力”②。一些用人单位基于投入和收益的考虑,不愿过多地承担员工职业培训责任,这在一定程度上制约了农民工劳动技能的提高。第六,农民工的社会保险和福利待遇缺失。享受社会保险和福利是农民工劳动权的重要组成部分,涉及农民工的养老、医疗、工伤、失业、住房保障等,但现实中多数城市未将农民工纳入城镇社会保障体系之中,农民工的养老、医疗、失业保险参保率很低,无法享受住房福利。由于社会保险难以实现跨地区转移,有的地方甚至出现农民工退保现象。第七,农民工不能有效地组织和参加工会,进而进行民主管理。农民工具有较强的流动性,加上工会自身的原因,工会组织并未得到农民工的普遍认可,农民工无法通过工会组织进行民主管理和有效维权。
二、农民工劳动权得不到有效保护的原因
农民工劳动权缺失或得不到保护的原因是多方面的,有制度层面的,也有实践层面的,归纳起来主要有五大方面:第一,农民工缺乏相关法律知识,不知道自己的权利受到侵害或在权利受到侵害时不知道如何寻求保护。受生存环境、教育条件等因素的影响,农民工的法律知识总体上比较匮乏,有些农民工对自己的劳动权遭受侵害如被要求超时工作、工资低于当地最低工资标准、工作时缺乏必要的劳动保护设施、不予签订劳动合同等毫不知晓,有时知道自己的权利遭受侵害却不知如何寻求救济,只好忍气吞声。第二,由于维权成本过高,一些农民工不得不放弃对劳动权的保护。根据调查和计算,为了索要不足1000元的工资,农民工需要直接支付至少920元各种花费,花费时间至少11—21天,折合误工损失550—1050元,综合成本在3420—5720元之间。③如此高昂的维权成本使农民工不得不放弃对自身权利的维护。第三,有关农民工权利的争议无法适用有利于劳动权保护的法律。农民工和用人单位之间的劳动权利纠纷是劳动争议还是劳务争议,这是实务部门在处理农民工权利争议时经常遇到的一个难题。劳动法是公法与私法相结合的一个独立的法律部门,其与民法有着密切的联系,正因为此,实践中劳动关系和劳务关系不易区分。实务部门在处理有关农民工权利纠纷的时候,有时会将本属劳动争议的农民工权利纠纷认定为劳务争议,导致农民工获得劳动报酬、社会保险等的权利得不到有效保护。第四,有关部门对用人单位非法用工监管不力,加大了农民工劳动权保护的难度。根据劳动法的有关理论,用工单位应依法登记成立,在具备相应的劳动权利能力和劳动行为能力后成为劳动法意义上的用人单位,劳动者与用人单位通过订立劳动合同建立劳动法律关系,劳动者的权利受法律保护。但是现实中,一些非法用工主体招收大量的农民工,一旦农民工的权利受到侵犯,实务部门对是否适用劳动法等的做法比较混乱,这在一定程度上加大了农民工维护劳动权的难度。第五,劳动诉讼程序存在的问题加剧了农民工维权的艰难。诉讼是农民工维权的最后一道屏障。我国目前没有专门的劳动争议诉讼法,处理劳动争议按照民事诉讼程序进行,而民事诉讼解决的是平等主体之间的争议,劳动争议有其自身的特殊性,虽然争议的内容涉及人身权和财产权,但这种人身权和财产权是建立在劳动者与用人单位之间的人身隶属关系基础上的,实践中完全照搬民事诉讼程序处理劳动纠纷,不利于劳动者权利的保护。
三、农民工劳动权利救济机制的完善
1.完善法律援助制度。法律援助是帮助弱势群体维权的有效手段。农民工是一个特殊的劳动群体,这个群体总体上法律知识匮乏、经济条件差、现实中维权成本高昂,因而更需要通过法律援助来保护其劳动权。受经济、社会、法治发展水平等因素的制约,我国法律援助制度在实施过程中还存在许多问题,如法律援助机构少、援助对象的范围过窄、审查程序繁琐、经费短缺等,法律援助的无偿性和律师职业的特点使得律师不可能将大量精力放在办理农民工法律援助案件上,这必然导致大量涉及农民工权益受损的案件不能得到及时有效的法律援助。④针对法律援助制度实施中出现的问题,政府应当加大投入,同时多渠道筹集农民工法律援助经费,充分利用法律院校在校师生和社会团体的法律知识资源和资金优势,降低法律援助门槛,简化法律援助手续,使更多农民工在劳动权受到侵害时能够获得法律援助。
2.尝试建立宪法诉讼制度。宪法诉讼是指宪法审判机关适用司法或准司法程序解决宪事纠纷,制裁违宪行为,维护宪法秩序,保障公民基本权利的一整套程序和制度。⑤劳动权作为一项基本的宪法权利,应当受到宪法的严格保护,而对公民宪法权利最直接最有效的保护方式就是宪法诉讼。一些大陆法系或英美法系国家已经确立了宪法救济制度,我国目前并未确立宪法诉讼制度,实践中宪法不被法院判决所援引。要使宪法的权威和作用真正落到实处,切实发挥宪法的权利保障功能,实现宪法司法化、大众化、平民化,必须建立宪法诉讼制度。农民工劳动权受侵害的本质是其作为公民的宪法权利受到了侵害,当具体的法律由于立法疏漏或其他原因不能对农民工权利进行保护时,有必要尝试着建立宪法诉讼制度予以救济。
3.完善劳动争议处理模式。目前我国劳动争议处理模式是“一裁两审”,即一般劳动争议案件先经仲裁机关仲裁,之后进入诉讼程序,经过法院一审、二审最终裁定纠纷。这种处理模式在实践中暴露出许多问题,如仲裁前置限制了劳动者的诉权,程序繁琐使纠纷得不到及时解决等,这些问题在一定程度上影响了农民工劳动权的保护。笔者认为,我国应当重构劳动争议处理模式,重构时应考虑劳动争议纠纷的特殊性,建立专门的裁判机构,由熟悉劳动法的专业仲裁员或专业法官处理劳动争议。从保护弱者权利的角度出发,应当允许劳动者在权益受损时自由选择通过仲裁或诉讼程序维权,但其一旦选定就不能更改,相关部门作出的裁判是最终裁判。这样既提高了案件处理的专门化程度,保证了案件处理的准确性,又缩短了争议处理时间,有利于农民工劳动权的保护。
4.改革和完善劳动诉讼程序。如前所述,我国劳动争议案件适用的是民事诉讼程序,虽然最高人民法院出台了关于处理劳动争议案件的专门司法解释,但该解释并未从根本上改变实践中的劳动案件处理程序。笔者认为,劳动争议与民事争议的性质不同,劳动争议诉讼应有别于一般民事诉讼,应从五个方面完善我国劳动争议处理程序:第一,扩大劳动诉讼的受案范围。目前,劳动就业歧视等问题尚未纳入法院受理劳动争议案件的范围,2008年实施的《就业促进法》明确规定劳动者对就业歧视问题可以向法院提起诉讼,但实践中劳动者遭遇就业歧视(如容貌、地域、户籍、健康歧视等)而向法院起诉时,一些法院会以“无案由”而拒绝立案或推给仲裁机关处理(事实上仲裁机关也不会受理,因为就业歧视纠纷不属于仲裁机关的受案范围),一些法院则以其他案由立案,这种混乱的做法造成劳动者的就业权无法得到统一的保护或者根本得不到保护。⑥笔者认为,随着农民工劳动权受侵害案件的日益增多,有必要通过立法或司法解释扩大法院的受案范围,使更多此类案件能顺利进入诉讼程序,这对于农民工权益保护乃至整个社会的稳定都具有重要意义。第二,充分发挥法院在劳动诉讼中的调解作用。我国目前的劳动争议是依据民事诉讼程序处理的,法院在审理中可以选择而非必须适用调解程序,实践中法院仅在极个别的情况下先行调解。这种做法忽视了劳动争议的特殊性,不利于劳动纠纷的化解和劳动权的保护。通过调解维持劳动关系比通过判决维持劳动关系的效果要好得多,更有利于劳动关系的协调,因此笔者认为,针对劳动争议的特殊性,应当考虑劳动争议诉讼中法院调解作用的发挥。第三,合理分配劳动诉讼中的举证责任。举证责任分配是劳动争议诉讼中的重要内容,劳动者的劳动权利诉求能否获得法院支持实质上取决于其向法院提交的证据。劳动者在劳动权纠纷中包括证据提供上通常处于弱势地位,这是由劳动关系的性质决定的,鉴于此,劳动争议诉讼中的举证责任分配应向劳动者一方倾斜,具体可以参照行政诉讼中的举证责任分配,实行举证责任倒置,由用人单位一方对自己实施的行为承担主要举证责任,劳动者一方承担基本举证责任。第四,降低劳动诉讼中诉讼保全和先于执行的条件。诉讼保全和先于执行对于实现农民工带有经济利益的劳动权如追偿工资、要求工伤赔偿等具有重要意义。笔者认为,对于涉及农民工劳动权保护的案件,立法应降低诉讼保全和先于执行的条件,优先实现农民工的劳动权。第五,加大用人单位的劳动诉讼成本。目前,劳动争议案件的诉讼费较低,有些地方法院甚至完全免除诉讼费,此举并不意味着农民工诉讼成本的降低,相反,农民工因诉讼而付出的费用已成为其沉重负担。从加大用人单位违法成本的角度考虑,可以将农民工的诉讼成本转移给用人单位一方,如将农民工因诉讼而产生的律师费、交通费、住宿费等纳入用人单位的赔偿范围,以此来鼓励农民工积极维权、有效维权。
注释
①贾德裕、朱兴农、郗同福:《现代化进程中的中国农民》,南京大学出版社,1998年,第181页。
②严于龙、左停、李小云:《〈国务院关于解决农民工问题的若干意见〉相关问题调查报告》,《调研世界》2007年第5期。
③佟丽华、肖卫东:《中国农民工维权成本调查报告》,/list.asp?unid=2506.
④张玉:《和谐社会中的农民工诉讼问题探析》,《贵州社会科学》2008年第9期。
⑤胡肖华:《宪法诉讼原论》,法律出版社,2002年,第39页。
⑥徐日丹:《胡旭晟委员:建议对“就业歧视”进行司法解释》,《检察日报》2010年3月6日。
参考文献
[1]鞠海亭.让司法成为农民工消费得起的产品[J].人民司法,2007,(5).
[2]周敏凯.社会弱势群体维权援助制度创新与服务型政府建设[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版),2009,(6).
[3]张文显.法理学[M].高等教育出版社,2001.222.
责任编辑:林 墨